Órganos administrativos: clases, funcionamiento y competencias en el derecho público

Órganos administrativos: class:

La doctrina del órgano: El órgano es la unidad diferenciada dentro del engranaje organizativo de la persona jurídica a la que se atribuyen un conjunto de funciones para su resolución o gestión. La formación de la voluntad de las personas jurídicas se realiza por medio de la imputación jurídica de la voluntad de las personas físicas. Estos órganos se configuran jurídicamente como un conjunto ideal de atribuciones, los medios materiales y financieros para su cumplimiento y un titular. No todos los órganos tienen capacidad de imputar su voluntad a la persona jurídica en la que se integran. La doctrina distingue entre órganos y oficios públicos (no tienen poder de decisión con relevancia externa, no conforman la voluntad de la persona jurídica, son solo órganos cuyas situaciones tienen efectos en el seno de la propia estructura organizativa).

Todos los órganos tienen cierta subjetividad orgánica, personalidad intraorgánica, concepto que no puede ser confundido con el de personalidad jurídica. La subjetividad orgánica solo enmarca a entidades jurídicas internas, que pueden dar lugar solo a relaciones intraorgánicas, y no a relaciones jurídicas con trascendencia externa, salvo que se trate de órganos con capacidad de comprometer la voluntad de la persona jurídica, de verdaderas decisiones de esta persona jurídica.

Los órganos colegiados: La formación de la voluntad de los órganos resulta de las reglas de funcionamiento y de formación de mayorías que se establezcan. Pueden clasificarse en virtud de su composición en:

• El Gobierno de la Nación y las comisiones delegadas del Gobierno, y los órganos de gobierno de las CCAA, que no se regulan por las reglas generales que establece la LPC para los demás órganos colegiados.
• Órganos de gobierno de las entidades locales, integrados por miembros elegidos democráticamente.
• Órganos burocráticos, compuestos por autoridades y funcionarios de la AP correspondiente.
• Órganos administrativos que integran miembros representativos de intereses sociales.

a) Estructura de los órganos colegiados:

El presidente: Es designado de forma expresa para el desempeño de tal cargo. En caso de vacante, ausencia o enfermedad, o cualquier otra causa que impida al presidente ejercer sus funciones, será sustituido por el vicepresidente y, en su defecto, por el miembro del órgano colegiado de mayor jerarquía, antigüedad y edad. El presidente tiene la función de representar al órgano colegiado y ser el órgano de comunicación con otros órganos administrativos. Le corresponde la convocatoria de las sesiones y la determinación del orden del día y la policía de las sesiones del pleno del órgano colegiado.

El secretario: Es un miembro del propio órgano colegiado, pero puede no serlo, en cuyo caso carece de voto. En base a sus funciones puede tener voz y voto, si es miembro del órgano colegiado, voz, pero no voto, si no lo es. Sus funciones son de gestión y ejecución de las decisiones que correspondan al órgano colegiado y a su presidente, teniendo expresamente encomendadas las de cursar la convocatoria con su orden del día, custodiar y recibir cuantos escritos se dirijan al órgano colegiado.

El pleno: Es el propio órgano colegiado reunido en sesión. Está formado por todos sus miembros, que no tienen relevancia orgánica diferenciada, aunque la ley establece especiales previsiones para algunos. Su primer privilegio es el de asistir a las sesiones del pleno, participar en sus deliberaciones y ejercer el derecho a voto en los acuerdos que se adopten.

b) La sesión: Se celebra en sesión mediante convocatoria de sus miembros, en la que consta el orden del día. La convocatoria deberá notificarse con una antelación mínima de 48 horas. La convocatoria se entenderá válida aunque no cumpla todos los requisitos, si se reúnen todos los miembros y lo acuerdan por unanimidad. Para la válida constitución de la sesión deberán concurrir en primera convocatoria la mitad, al menos, de sus miembros, el presidente y secretario o los que los sustituyan. La LPC permite a las normas de funcionamiento de los propios órganos la regulación de las convocatorias, que en su defecto podrán ser reguladas por el órgano colegiado. La sesión se desarrollará conforme al orden del día, que fijará el presidente teniendo en cuenta las peticiones de los demás miembros.

c) La adopción de acuerdos: Los acuerdos se adoptan por el sistema de mayoría de votos, que resulta de la diferencia positiva de los votos favorables al acuerdo sobre los negativos o contrarios. Si hubiera empate, el voto del presidente es dirimente. Todos los miembros tienen derecho a votar y la posibilidad de abstenerse. La razón es que estos deben exponer su opinión sobre el acuerdo a adoptar. Los miembros que emitan su voto en contra de un acuerdo podrán formular voto particular. El sistema de votación puede ser fijado por las normas de cada órgano colegiado, pudiendo ser secretos o abiertos y a mano alzada. La responsabilidad de los acuerdos adoptados corresponde a todos los que votaron favorablemente el mismo. Quedan exentos de responsabilidad quienes salvaron su voto haciendo constar su voto en contra. Los acuerdos producen efectos desde el momento en que se adoptan.

d) Actas: La sesión deberá reflejarse en acta, redactada por el secretario, en la que se harán constar los asistentes, el orden del día, fecha, hora y lugar de su celebración, personas que han intervenido, puntos principales de las deliberaciones, forma y resultado de la votación y texto literal de los acuerdos. El acta se aprueba en la misma o en la siguiente sesión. Los miembros del órgano colegiado y los terceros interesados pueden solicitar certificaciones de los acuerdos que les afecten.

Principios de la organización administrativa: eficacia, economía y eficiencia: Art. 103 CE. Las consecuencias de la ineficacia solo producen la exigencia de responsabilidad política del Gobierno ante el Parlamento. Desde el punto de vista interno de la organización administrativa, la ineficacia debería conducir a la dimisión o al cese de las autoridades discrecionalmente nombradas por el Gobierno. El control de eficacia es esencial para las relaciones de instrumentalidad entre la Administración matriz y las entidades institucionales. El art. 3.2 LPC establece también el principio de eficiencia, que hace referencia a la adecuada política de gasto en relación al servicio a prestar. El principio de economía, poniendo en relación la suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales, y considerándolo principio de organización, mientras que el de eficiencia se establece como principio de funcionamiento.

Competencia: Es el conjunto de funciones que les son atribuidas por el ordenamiento. La distribución de competencias de la entidad entre los diversos órganos de la misma obedece al principio de división del trabajo. Las funciones atribuidas a las distintas entidades, y el de atribuciones cuando se trata de órganos, supone la habilitación previa y necesaria para que el órgano pueda actuar válidamente. Tiene carácter de irrenunciable.

Criterios de determinación:

• a) Materia: Atribuye a cada órgano competencias en razón de las divisiones objetivas o por grupos de materia que cabe efectuar en el conjunto de las funciones atribuidas a la entidad.
• b) Territorial: Supone que la entidad cuenta con un despliegue territorial de su aparato organizativo.
• c) Jerárquico: Implica la atribución de competencias diferenciadas para cada escalón jerárquico del aparato organizativo.
• d) Fracción: Presupone una diferenciación en distintas fases del procedimiento de adopción de decisiones administrativas, escalonando la intervención de distintos órganos en las diversas fases de este procedimiento.

Clases:

• a) Por su forma de atribución: Resultan atribuidas a un órgano concreto o genéricas, las que son asignadas globalmente a la entidad.
• b) Por la rigidez de la atribución: Competencia exclusiva solo permite decidir al órgano que la tiene atribuida y a ningún otro. Competencia alternativa permite que pueda ser ejercida por un órgano distinto de la misma entidad. Competencia compartida es la atribuida a varios órganos en distintas fases de ordenación, ejecución o control. Competencia concurrente es la que se da en relación a una misma materia, pero por títulos jurídicos diferentes que están atribuidos a órganos distintos. Competencia indistinta supone la posibilidad de actuación en un plano de igualdad de dos o más órganos. Competencia sustitutoria implica que la actuación de un órgano no puede entrar en juego sino en defecto de la actuación de otro a quien primariamente le corresponde.

Técnicas de alteración del ejercicio de las competencias:

a) Delegación de competencias: Es la resolución de un órgano en cuya virtud se transfiere a otro órgano de la misma entidad el ejercicio de competencias que están atribuidas al delegante. El órgano delegante puede modular en el acuerdo de delegación el alcance exacto de la misma, pudiendo reservarse algunas facultades en relación al ejercicio de las competencias que son objeto de la delegación. Al no perder en ningún caso la titularidad de la competencia delegada de las competencias objeto de delegación, el órgano delegante puede revocarla en cualquier momento. El órgano delegante tiene plena disponibilidad sobre el alcance temporal y material de la delegación. La subdelegación es la delegación de competencias que a su vez se ejercen por otra delegación y no se admite. Puede realizarse tanto entre órganos unipersonales como entre órganos colegiados de la administración activa. No cabe la delegación de las facultades de informe o dictamen en otros órganos de la AP. La delegación debe ser publicada en el boletín oficial que corresponda según la AP a la que pertenece el órgano delegante. Cualquier vicio que incurra el ejercicio de la delegación podrá impugnarse en cada uno de los supuestos en que se ejerce, considerándose vicio de incompetencia del órgano actuante. La delegación de competencias en la administración local se rige por las disposiciones de la ley reguladora de las bases del régimen local.

b) Avocación: Es la técnica de efectos inversos a la delegación, y solo se admite en el seno de la relación de jerarquía. La avocación supone la resolución por la cual el órgano superior puede reclamar para sí la decisión sobre un asunto que está atribuido a un órgano jerárquicamente dependiente de aquel. Impone la obligación de poner la avocación en conocimiento del superior jerárquico del órgano avocante y de notificar esta decisión a los interesados con anterioridad a la resolución del procedimiento. La ley confunde la avocación con los supuestos de revocación puntual de una previa delegación. La revocación de una previa delegación es siempre posible, tanto total como parcial o puntualmente.

c) Encomienda: El art. 15 LPC establece otro concepto de encomienda: puede obligar a interpretar y aplicar lo que ya había establecido en el caso de la encomienda de competencias que prevé la Ley de Bases de Régimen Local. Solo afecta a la realización de actividades técnicas o materiales a las que obligue el ejercicio de competencias. No opera en el ámbito de la adopción de decisiones. La encomienda debe formalizarse en el instrumento que se regule para cada Administración y por acuerdo expreso de los órganos de la misma entidad administrativa entre los que opera la encomienda. Si la encomienda se produce entre órganos de distintas Administraciones públicas, si tiene carácter intersubjetivo, exige la formalización de un convenio, salvo lo previsto en la ley reguladora de las bases del régimen local sobre la encomienda de competencias de las CCAA en diputaciones, cabildos y consejos insulares. La encomienda se debe producir siempre entre órganos administrativos, regulando a través de la Ley de Contratos cualquier encargo de gestión a personas privadas, que en ningún caso podrán ejercer actividades que según la legislación vigente están sometidas al derecho administrativo.

d) Delegación de firma: Consiste en atribuir exclusivamente a otro órgano jerárquicamente dependiente del delegante la facultad de firmar las decisiones previamente adoptadas por el órgano delegante. No incide en la titularidad de la competencia. Se inscribe en el principio de jerarquía. Tiene los mismos límites materiales que la delegación de competencias y puede comprender las resoluciones de carácter sancionador. Es modulable por quien delega y no precisa publicación.

e) Suplencia: No implica una verdadera relación intraorgánica. Opera solo como sustitución temporal de los titulares de órganos administrativos. En caso de no estar designado suplente, la suplencia será ejercida por quien designe el órgano superior del que depende el nombramiento del titular en el que debe producirse la suplencia. La suplencia no supone alteración de la competencia, en cuanto el órgano que actúa es precisamente el que la tiene atribuida, sustituyendo temporalmente a los titulares del órgano. Debe estar motivada por estar vacante el supuesto titular que se suple.