Políticas Sociales 1

1.1. Las políticas sociales.

La sociedad medieval hizo prevalecer la caridad sobre la justicia.  La limosna particular, fundamentada en la ética personal y religiosa, con valor escatológico y de eterna salvación, representó la forma más extendida de ayuda al indigente, integrado en la propia comunidad.  A partir del siglo XVI tienen lugar transformaciones económicas y sociales que transforman la concepción religiosa tradicional de la pobreza.

La constante expansión económica y el desarrollo del capitalismo comercial europeo, así como el crecimiento progresivo de las ciudades y el avance demográfico, aumentó la desigualdad social, lo que precisó la adopción de medidas específicas que configuraron el modelo asistencial del siglo XVI: prohibición de la mendicidad; clasificación de los pobres; integración de los ociosos en el mundo de la producción; centralización de los recursos y secularización de la asistencia, eliminando la exclusividad de la Iglesia en el control y distribución de los fondos asistenciales.

Los escritos de los humanistas de la época trataron de desacralizar la pobreza desvinculándose de la tradición medieval. Reivindicaron mayor racionalización en el reparto de los recursos e implicación de los poderes públicos. Tomas Moro en su Utopía y Erasmo de Rotterdam en sus Colloquios siguen esta línea de pensamiento. Luis Vives en De subvencione pauperum concretaba sus ideas al solicitar la intervención de los poderes públicos, proponer medidas concretas para el control (censo de pobres), prevención (educación de los menores) y reinserción por el trabajo y asistencia (instituciones hospitalarias).

Inglaterra fue pionera en la legislación social al establecer las denominadas Leyes de Pobres y la implantación legal del impuesto de pobres.El sistema centralizó los recursos recaudados en las parroquias, tratando de evitar el limosneo y prohibiendo la mendicidad; secularizó la asistencia a través de la intervención del Estado y la Administración local proporcionando ocupación a los capacitados y asistiendo con subsidios a los incapacitados.

En España a través de ordenanzas específicas como la Ley Tavera, 1540, suscitaron la polémica doctrinal entre el dominico Domingo de Soto, que condenaba el nuevo régimen asistencial, y el teólogo Juan de Robles, que defendía el derecho social frente al individual.

1.2. Educación y reeducación de los jóvenes.

a) Integración social de los huérfanos: los contratos de aprendizaje.

Los niños se incorporaban al mercado laboral a temprana a través del aprendizaje de un oficio; pocos aprendían a leer y escribir, menos en el caso de las niñas, que eran destinadas al matrimonio o la religión tras su paso por el servicio doméstico.

La formalización de un contrato de aprendizaje (en un taller artesano o como criado o mozo), escrito y ante notario, suponía el primer paso del arrendamiento de servicios práctica que también se seguía en el caso de los menores abandonados (expósitos o huérfanos), una vez transcurrido el periodo de crianza en los Hospitales o al cuidado de nodrizas. Tras la firma del documento, el menor quedaba bajo la responsabilidad del maestro o amo hasta la edad adulta, integrándose en las respectivas familias en calidad de aprendiz o sirviente.  En el caso de los huérfanos, se sumaban además tareas domésticas, dando lugar a una mano de obra barata y flexible.  El joven se adiestraba junto al maestro artesano hasta conseguir el título de “oficial”, alrededor de los veinte años, pasando entonces a trabajar en el taller como asalariado, sin poder ejercer de forma autónoma hasta superar un examen.

El efecto de los contratos fue doble: posibilitar por un lado el adiestramiento profesional, y, en el caso de las jóvenes, acceder a una dote que aportar al matrimonio o a la vida religiosa, y por otro, permitir la inserción y convivencia en un ambiente familiar normalizado, diluyendo la condición de abandonados. En el documento se especificaba la obligación del maestro de alimentar, vestir, calzar y enseñar el oficio correspondiente y, en muchas ocasiones, la cuantía del salario anual en función de la edad.

b) Instrucción y “doctrinamiento” de los huérfanos. (Colegios de Doctrinos, Colegios para Huérfanos).

Aunque la formación intelectual de los huérfanos era escasa, algunos tenían la posibilidad de aprender a leer y escribir tras firmar contratos de aprendizaje con caballeros, clérigos o maestros o cuando precisaban dichos saberes para el desempeño de su oficio. También la Iglesia dio lugar a un buen número de escuelas parroquiales para la educación/catequización de las clases populares que incluía una alfabetización mínima.

Los Colegios de Doctrinas, de carácter asistencial y educativo, asumieron parecidos propósitos, desde la segunda mitad del S. XVI. Ligados a los municipios, de quienes dependían administrativa y económicamente, contaban también con legados particulares y limosnas que los propios huérfanos recaudaban con sus colectas diarias. Su labor fue continuada por las Casas de Misericordia en el siglo XVII y los Hospicios en el XVIII.

c) La corrección de la juventud delincuente: Padre de huérfanos.

La institución Padre de Huérfanos fue creada en 1337, tuvo como misión proteger y asistir a los menores abandonados, proporcionándoles un oficio con la firma de contratos de aprendizaje. Pero también se le asignó una función represora, a fin de evitar y castigar las conductas infractoras de los dedicados al vagabundeo, la ociosidad y al mal vivir. En esta institución se ha visto el origen de los posteriores Tribunales Tutelares de Menores, al ejercer su función como si de jueces penales se tratase, con jurisdicción para imponer sanciones de privación de libertad e incluso, de castigos físicos (cepos, torturas …).

2.1. Las políticas sociales.

En el último cuarto del siglo XVI se inició un periodo de desarticulación económica, social y demográfica, que se mantuvo hasta mediados del siglo XVIII. Las reiteradas crisis económicas, la fuerte presión tributaria de los monarcas absolutistas sobre los campesinos, afectaron de manera especial a los agricultores. Al problema económico se sumaron las epidemias del siglo XVII, las crisis agrícolas, el estancamiento de la manufactura textil lanera y las consiguientes dificultades económicas de los artesanos que empobrecidos y expuestos a mayor mortandad, emigraron a las ciudades en busca de nuevos horizontes, formando así una sociedad improductiva, dedicada a veces al pillaje y al vagabundeo. El incremento de la pobreza y la urgencia de dar respuesta a las necesidades básicas, aceleraron nuevas políticas asistenciales, bajo el denominado “gran confinamiento”, obligándoles a trabajar en los talleres de las propias instituciones.

 Las Leyes de Pobres, consolidadas en el siglo XVI, evolucionaron notoriamente en Inglaterra El eje del sistema de socorros giró en torno a las Workhouses (hospicios o asilos).

En Francia los Hospitales Generales, que asistían a ancianos, inválidos y huérfanos y eran la base de su política social, se convirtieron en lugares de corrección y producción artesanal.

En España, las Casas de Misericordia, proyectadas por Giginta en 1576, constituyeron la primera propuesta de régimen cerrado. Los Albergues para pobres, proyectados por Pérez de Herrera, fueron concebidos como alojamientos nocturnos, dejando en libertad a los menesterosos para mendigar (mediante acreditación) y obligando a los fingidos a trabajar, tras el preceptivo examen de pobres.

2.2. La educación de la infancia y la juventud.

a) Las Work-Houses inglesas y el trabajo infantil.

La mayoría de los servicios sociales en Inglaterra se sustentaron en los impuestos parroquiales, gran parte de los cuales se dirigieron a la educación. El colectivo infantil fue objeto de especial preocupación durante los siglos XVI al XVIII, en particular los hijos de los pobres (ilegítimos, huérfanos, abandonados…). Eran necesarias instituciones y reglamentaciones que prohibieran el callejeo y la mendicidad. El objeto de las Work-houses se centró en potenciar la ocupación infantil, convirtiéndose muchas veces en asilos nocturnos en los que, además de recibir una educación religiosa, adquirían hábitos y destrezas laborales, convirtiéndose en miembros útiles a la sociedad. Mantenían a los niños hasta su colocación como aprendices (8-10 años) en la propia parroquia, en las granjas o con los fabricantes.

b) La educación popular: las escuelas de beneficencia o de caridad y las parroquiales.

A lo largo de los siglos XVI y XVII la escuela se fue configurando como espacio cerrado donde el niño, por primera vez, se aísla del mundo adulto. Las Escuelas de caridad y las parroquiales cumplieron desde sus inicios la función de instruir y moralizar a las clases populares pues el Estado no ofrecía una educación igualitaria, sino que reservaba los estudios medios y superiores a una minoría privilegiada, dejando a los hospitales, los hospicios y otros espacios encargarse de los pobres.

Las escuelas de caridad, dirigidas tanto a expósitos o abandonados como a los socorridos en las Casas de los Pobres, eran obligatorias para estos colectivos como contraprestación a la limosna recibida y más tarde fueron frecuentadas también por los hijos de burgueses y artesanos atraídos por la diversidad de ámbitos de aprendizaje y por los nuevos métodos pedagógicos, de carácter monitorial. Con el tiempo, se convirtieron en escuelas laborales que combinaban instrucción con trabajo. El carácter obligatorio y gratuito que adquiere la escuela protestante en el siglo XVII para los menores indigentes, la diferenciará de las escuelas católicas.

c) Reeducación de las jóvenes (prostitución, casas de arrepentidas y “galeras” para mujeres)

Las crisis sociales de los siglos XVI y XVII afectaron de manera especial a las mujeres. Durante la Edad Media la prostitución fue tolerada oficialmente en Europa.  No obstante, en el siglo XVI se arbitraron medidas cautelares y sanitarias ante su ejercicio libre e incontrolado. Su definitiva prohibición bajo la acusación de fomentar el libertinaje y causar enfermedades, tuvo lugar en el contexto de la Reforma protestante y la Contrarreforma católica, generadoras de una nueva ola de moralidad social, especialmente crítica con la sexualidad extramatrimonial. Las políticas penales por delitos como la prostitución y el vagabundeo se aplicaron en España en las Casas Galera o cárceles de mujeres, cuya creación había proyectado Pérez de Herrera en el siglo XVI y posteriormente impulsada por Sor Magdalena de San Jerónimo.

Destacan desde el siglo XIII, en el ámbito de la reeducación, las llamadas Casas de arrepentidas que permanecieron en vigor hasta el XVIII que ofrecían la posibilidad a las mujeres de abrazar la vida religiosa o el

modelo de internado para la reclusión, reeducación y reinserción social de las jóvenes descarriadas.

3.1. Las políticas sociales.

La Revolución Industrial (en Inglaterra a mediados del  siglo XVIII) y la Revolución democrática (en Francia) transformaron la vida social y política, comenzando a considerarse al pobre como ciudadano con plenos derechos, de acuerdo con los principios de libertad e igualdad proclamados. Los filósofos ilustrados, afirmaban que el origen de la miseria debía buscarse en los abusos económicos y sociales y reclamaron también el derecho de los pobres a recibir asistencia. La cuestión no dejó de preocupar, desde mediados de siglo, a gobiernos, iglesias, sociedades culturales,… haciendo aconsejable una mayor intervención pública.

Las políticas sociales de los distintos gobiernos, sin embargo, se limitaron a mantener el control sobre las clases bajas e improductivas y a asistir a los verdaderamente menesterosos e inhabilitados. En definitiva, el control y represión de un lado y la asistencia y educación, de otro, estarán en la paradoja ideológica del siglo XVIII: el despotismo y la ilustración.

a) Represión y control del trabajo rentable.

El tradicional sistema de asistencia en Gran Bretaña fue objeto de revisión parlamentaria (por parte de la clase política) y de discusión intelectual a causa del elevado coste económico que suponía el creciente número de demandantes, lo que exigía replantear los criterios de selección de quienes podían o no ser objeto de amparo. Las primeras leyes isabelinas habían considerado el derecho de socorro en casos de verdadera necesidad una obligación del Estado, que no podía declinar en la caridad privada. Pero a partir de la Ley de Asentamiento de 1662, sólo se posibilitaba a quienes radicaban en la parroquia, permitiéndose la expulsión de todo emigrante que supusiera una carga adicional. Pero la dificultad de conseguir permisos de residencia permitió la discrecionalidad de las parroquias en su prestación. Según la posterior normativa de las Workhouses, era posible negar asistencia a quienes no se inscribieran en los asilos, lo que obligó a los pobres a incorporarse a la propia industria asilar de las Workhouses parroquiales o a formalizar contratos externos en instituciones especiales reguladas por aquellas, lo que permitía controlar el trabajo rentable. La generalización de la economía de mercado y la Revolución industrial trajeron en 1834 una nueva reforma legal para reducir el costo de la política de pobres, creándose un organismo central autónomo para su estudio y supervisión. Se comenzaba la centralización de la acción social (siglo XIX) agrupando a las parroquias bajo la administración del Organismo de los Guardianes y no permitiendo la Nueva Ley que nadie físicamente apto recibiese ayuda a menos que trabajara. Sus posibilidades eran la disciplina de la fábrica o la del asilo de pobres.

La Monarquía francesa trató de regular y proporcionar empleo estable a los pobres a través de ordenanzas para encarcelar a los mendigos y obligar a trabajar a los válidos, aunque con poco éxito ante la precariedad de la industria nacional. Se crearon asilos de pobres en todas las provincias, diseñados para evitar la vida errante de mendigos y vagabundos, acentuando el carácter represivo en relación a los anteriores Hospitales Generales, y ocupando en la manufactura textil a todos los internos.

Las políticas sociales en España se centraron también en la coacción y el control por un lado (pues podían atentar contra la estabilidad pública) y en el trabajo por otro (eran una carga para la economía), debiendo convertirse en útiles para la prosperidad pública. El control de la mendicidad urbana se organizó dividiendo las ciudades en Cuarteles de Barrio, con sus correspondientes alcaldes, elegidos anualmente por los vecinos, con la función de inscribir a los ciudadanos, de inspeccionar los asuntos de policía (alumbrado, alcantarillado,…), así como de recoger a vagos o de detener a delincuentes, potenciando la asistencia domiciliaria a través de Diputaciones de Barrio y de parroquias, instituciones que socorrían a los jornaleros en paro y se ocupaban de la educación de sus hijos. Las Juntas de Caridad contribuyeron a sostenerlas.

De acuerdo con la utilidad de la pobreza, la monarquía española trató de controlar la ocupación rentable de los asistidos. A través de la Resolución de Carlos III de 1780, que prescribía el empleo de los asilados en los talleres y fábricas de Hospicios (continuadoras de las Casas de Misericordia) se perseguía, además de una formación profesional adecuada a cada caso, inculcar hábitos laborales, orden y disciplina y contribuir al propio mantenimiento, liberando al Estado de tal carga.

b) Asistencia (Expósitos).

El número de niños abandonados al nacer en Europa fue muy significativo en el siglo XVIII, pero más aun a finales de siglo. En España los censos son explícitos al describir las altas tasas de mortalidad, las deficientes condiciones higiénicas de las Casas Cunas y Departamentos de los Hospitales (Inclusas) y la falta de nodrizas. En Francia e Inglaterra se duplicaba y triplicaba el número de expósitos en relación al siglo anterior, encontrando dificultades de admisión debido a sus finanzas. La carga económica que suponía a los padres, llevaba en muchos casos a desprenderse de los bebés, muchos de los cuales (nueve de cada diez) morían en su traslado a la capital o antes de los tres meses de su ingreso en el hospital.

La preocupación humanitaria y filantrópica de la Ilustración incrementó el interés por la infancia abandonada, aumentado por razones e intereses políticos de incentivar la población activa e integrar en el mundo del trabajo a huérfanos y expósitos. La monarquía española, en particular, estableció la igualdad de éstos al resto de vasallos a efectos laborales, civiles y jurídicos, y puso en vigor uno de los más importantes documentos legislativos, el Reglamento de Inclusas, en que se instaba a las autoridades eclesiásticas a establecer Casas Cuna, dependientes de los Obispados, en poblaciones no muy extensas; regulaba el control de la entrega de los niños y despenalizaba el abandono público de los menores, prohibiendo la identificación de los padres o autores del abandono.

3.2. Las políticas reeducadoras.

a) La educación popular: propuestas de instrucción obligatoria para los pobres.

La fe de los ilustrados en el progreso y su llamada al sentimiento de solidaridad humana a escala universal, asignó a la instrucción un papel fundamental, considerando la miseria como el resultado de la ignorancia de los pobres. En este contexto intelectual, cabe destacar el optimismo de los economistas clásicos en la erradicación de la miseria humana y en la regeneración de las clases económicamente débiles por medio de la instrucción apostando por un criterio intervencionista del Estado, más que por un planteamiento aristocrático de dependencia exclusiva de la caridad de los ricos.

Adam Smith, creador de la ciencia económica moderna, afirmaba que “cuando más instruida está la gente, menos es engañada por los espejismos del fanatismo y la superstición,…”. Mientras reclamaba para las clases menos acomodadas, productoras de los bienes de que disfrutaba la sociedad, una justa redistribución de éstos, exigía que adquirieran, al menos, rudimentos básicos de lectura, escritura y cálculo, lo que sólo sería posible si el Estado abría escuelas en cada distrito. Se estableció en Inglaterra un sistema de educación estatal, obligatorio y gratuito para los trabajadores de la industria que evitase que nadie pudiera acceder a la vida laboral sin saber leer, escribir y contar. La educación del pueblo llano en una sociedad civilizada y comercial requería, en opinión de Smith, mayores atenciones estatales que la de las personas con fortuna. Otros economistas sintonizaron con estas propuestas (Malthus).

En tales planteamientos subyacía una teoría, no siempre explícita, de control social y asimilación de los valores de la burguesía. Si bien en principio la ignorancia era para los ilustrados la causa de todos los males, por lo que la renovación social exigía universalizar la instrucción, el carácter aristocrático y conservador de la ilustración ponía límites a lo que convenía a la masa popular (no más allá de los rudimentos de lectura y escritura) dado que su destino natural era el trabajo. No obstante, puede apreciarse también la voluntad de ofrecer a los indigentes y menesterosos la oportunidad de adquirir valores de ciudadanía, laboriosidad o socialización, positivos en sí mismos, que fueron defendidos como signos de progreso. Condorcet, por ejemplo, persiguió la igualdad humana, convencido del poder emancipador de la educación para lograr la independencia y el perfecto desenvolvimiento de la ciudadanía, manifestando que quien no conoce leyes no goza de sus derechos del mismo modo que aquél que las conoce. Para él, todos los hombres son iguales por naturaleza y sólo la riqueza o la diferente instrucción generan las desigualdades.

Al declinar el siglo XVIII, la Constitución aprobada en Francia por la Asamblea Constituyente en 1791, incluía en su titulo primero la creación y organización de una institución pública común a todos los ciudadanos, gratuita en aquellas materias de enseñanzas indispensables para todos los hombres. Los respectivos gobiernos constitucionales, surgidos tras la Revolución francesa en Europa, fueron haciendo realidad la enseñanza obligatoria a lo largo del siglo XIX.

b) Educación para el trabajo.

El propósito de impulsar la industria popular en países que no habían alcanzado el desarrollo suficiente, instó a los gobiernos a formar a los campesinos en sus técnicas más rudimentarias. La monarquía francesa había exhortado a obispos, nobles y autoridades municipales a fundar Oficinas de pobres rurales para su adiestramiento técnico, financiando talleres. En España, la propuesta de Campomanes de crear Escuelas Patrióticas, llevaba implícita también la formación de los agricultores en las artes de la industria, sobre todo textil; fueron consideradas como obras sociales y benéficas, iniciando a las familias en el aprendizaje técnico (textil) procurándoles, a la vez, educación social, cívica y religiosa.

c) La educación de los huérfanos y abandonados en los hospicios.

El intervencionismo público del siglo XVIII, especialmente en su segunda mitad, implicó también un proyecto educativo como instrumento de transformación social, dirigido a impulsar la formación profesional de los grupos marginados, huérfanos y expósitos, pero también facilitar una instrucción que les permitiera adquirir, al menos de forma elemental, destrezas como la lectura, escritura y cálculo, y una sólida preparación religiosa. Una vez alfabetizados e instruidos los jóvenes en la doctrina cristiana, debía asignárseles un oficio o arte existente en el Hospicio, de acuerdo a sus aptitudes, para encomendarlo a un maestro del oficio elegido. Para las niñas se recomendaba el exclusivo aprendizaje de la doctrina cristiana, lectura y escritura, desestimándose su instrucción en los números y subrayando su necesaria preparación en las labores propias del sexo (trabajos de aguja y disposición de materias primas para las fábricas).

La educación, así, fue siendo asumida paulatinamente por las políticas asistenciales, mientras los establecimientos benéficos se aprestaban a incorporar a sus Reglamentos estos propósitos, creando escuelas internas. Sin embargo, habría que esperar a finales del siglo XIX para que sea plenamente realidad en España la obligatoriedad escolar con la Ley de Enseñanza Primaria de 1857.