Principios Fundamentales del Derecho Administrativo y el Procedimiento Común

1. El Silencio Administrativo

El silencio administrativo es una técnica que permite controlar la no actuación expresa de la Administración. El ordenamiento jurídico sustituye la voluntad de la Administración Pública estableciendo efectos positivos o negativos al «no actuar», pudiendo recurrir tanto en vía administrativa como contencioso-administrativa.

El presupuesto del silencio administrativo es la obligación de resolver (artículo 21 de la LPAC). La Administración está obligada a dictar resolución expresa de todo procedimiento y a su notificación, con ciertas excepciones. El plazo para resolver viene determinado en cada regulación sectorial con el límite de seis meses, salvo que un plazo superior venga establecido por normas con rango de ley o en el Derecho comunitario (artículo 21.2 de la LPAC). La Ley también establece un plazo residual de tres meses para el caso de que la regulación no estableciera un plazo de resolución (artículo 21.3 de la LPAC).

El artículo 22 de la LPAC contempla algunos supuestos en los que se suspende el plazo obligatorio de resolución. El artículo 21.5 de la LPAC establece que, en casos de procedimientos administrativos con un elevado número de solicitudes, se pueden habilitar más medios o la ampliación del plazo. La nueva LPAC, en su artículo 21.4, obliga a las Administraciones Públicas a publicar y mantener actualizadas en el portal web las relaciones de procedimientos de su competencia, con indicación de los plazos máximos de duración y de los efectos que produzca el silencio. Esta información, no obstante, también se incluirá en la notificación que se dirija al interesado.

El silencio administrativo puede producir efectos distintos dependiendo de si el procedimiento se inicia a instancia del interesado o de oficio:

A. Procedimientos iniciados a instancia del interesado (artículo 24 de la LPAC)

• Silencio negativo: En este caso, cuando el ordenamiento jurídico lo establece, el silencio negativo implica la desestimación de la solicitud y permite al interesado recurrir en vía administrativa o contencioso-administrativa.
• Silencio positivo: Cuando se aplica el silencio positivo, el acto administrativo tiene efectos declarativos de derechos (artículo 24.2 de la LPAC). En este caso, una resolución posterior solo tendría efectos confirmatorios (artículo 24.3.a)). El acto presunto producido por silencio positivo genera efectos automáticos desde que transcurre el plazo para resolver. No es necesario denunciar la mora ni la certificación del acto presunto, como ocurría con normativas anteriores. Solo se pueden evitar los efectos de este acto mediante la técnica de revisión de oficio.

La regla general es que el silencio es positivo, salvo que una norma con rango de ley o Derecho comunitario disponga lo contrario, o en los siguientes casos excepcionales contemplados en el artículo 24.1 de la LPAC:

1. Ejercicio del derecho de petición.
2. Procedimientos que impliquen la transferencia de facultades relativas al dominio público o servicios públicos.
3. Procedimientos que puedan dañar al medio ambiente.
4. Procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
5. Procedimientos de impugnación de actos y disposiciones (salvo en el caso del recurso de alzada frente a un silencio administrativo anterior, que será considerado como silencio positivo).

B. Procedimientos iniciados de oficio (artículo 25 de la LPAC)

El silencio administrativo en estos procedimientos está más relacionado con la caducidad del procedimiento, en lugar de producir efectos similares a los actos administrativos presuntos. Existen dos casos principales:

• Silencio con efecto desestimatorio: En procedimientos que puedan producir el reconocimiento o constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas (por ejemplo, en procedimientos de subvenciones). En este caso, el silencio administrativo tiene un efecto desestimatorio, abriendo la vía impugnatoria (artículo 25.1.a) de la LPAC).
• Caducidad: En casos en que la Administración ejerza potestad sancionadora o en procedimientos con efectos negativos o de gravamen. En este caso, el procedimiento caduca sin necesidad de solicitud ni declaración expresa (artículo 25.1.b) de la LPAC).

2. Las Competencias y su Alteración

La competencia hace referencia al conjunto de facultades, poderes y atribuciones que el ordenamiento jurídico concede a cada órgano dentro de la Administración. La competencia es irrenunciable, lo que significa que los órganos administrativos deben ejercerla sin excepción, salvo en los casos de delegación o avocación, garantizando así la seguridad jurídica. Todo ello se rige por la normativa vigente, fundamentalmente el artículo 8 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP); es decir, la ley que sustituye a la normativa derogada.

Criterios para la atribución de competencias

Existen tres criterios principales para la distribución o asignación de competencias entre los distintos órganos administrativos:

• Por razón de jerarquía: Las competencias se distribuyen de manera vertical, según el nivel jerárquico de los órganos.
• Por razón del territorio: Se asignan las competencias en función del ámbito geográfico en el que los órganos las ejercen.
• Por razón de la materia: Las competencias se distribuyen en función de las funciones y objetivos de cada órgano, sin que exista relación jerárquica entre órganos de materias distintas.

Modalidades del ejercicio de las competencias (Formas de alteración)

El ejercicio de las competencias puede producirse bajo diversas modalidades que alteran su ejercicio, pero no siempre su titularidad:

• Delegación de competencias: Implica la transferencia del ejercicio de una competencia de un órgano a otro, pero no la titularidad. El órgano delegante sigue siendo el titular, aunque el delegado asume su ejercicio. Puede ser interorgánica o interadministrativa. No se pueden delegar competencias relativas a relaciones con otras instituciones, potestad reglamentaria, resolución de recursos en órganos que dictaron el acto, y las excluidas por ley (artículo 9.2 de la LRJSP). Las resoluciones se consideran dictadas por el órgano delegante y la delegación es revocable.
• Avocación: Permite que un órgano superior asuma para sí la resolución de un asunto de un órgano inferior, por razones técnicas, económicas, sociales o jurídicas. Requiere acuerdo motivado y notificación previa. No altera la titularidad y el acuerdo no es recurrible de forma independiente.
• Encomienda de gestión: Realización de actividades materiales o técnicas por razones de eficacia (artículo 11.1 de la LRJSP). No transfiere competencias ni responsabilidad jurídica. Requiere acuerdo formal o convenio y publicación oficial.
• Delegación de firma: Delegación de la facultad de firmar resoluciones a órganos inferiores dependientes. No altera la competencia y debe constar en los actos firmados, aunque no requiere publicación oficial.
• Suplencia: Sustitución temporal del titular por vacante, ausencia, enfermedad, abstención o recusación. No altera la titularidad de la competencia.
• Sustitución: Excepción al principio de irrenunciabilidad en situaciones extraordinarias de urgencia o necesidad extrema. Se regula de forma estricta y solo en casos previstos por la ley.

3. Concepto y Clases de Actos Administrativos

Siguiendo la concepción de Zanobini, el acto administrativo se define como una «declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa específica, que debe ser distinta de la potestad reglamentaria».

Elementos fundamentales

• Declaración intelectual: Quedan excluidas las actuaciones puramente materiales.
• Habilitación normativa: Requiere una potestad administrativa previa que materialice el principio de legalidad.
• Diferencia con el Reglamento: El reglamento innova el ordenamiento (naturaleza legal), mientras que el acto aplica el Derecho existente. Los reglamentos son generales y permanentes; los actos suelen ser singulares y se agotan con su cumplimiento. La invalidez del reglamento es siempre nulidad de pleno derecho; en el acto, la regla es la anulabilidad.

Requisitos de validez

1. Subjetivos: Competencia legal del órgano, investidura legítima del titular y ausencia de vicios de voluntad.
2. Objetivos: Hechos reales, contenido lícito, posible y claro, y finalidad ajustada a la ley (evitando la desviación de poder).
3. Formales: Procedimiento legal, forma escrita y motivación en casos de limitación de derechos o discrecionalidad.

Clasificación de los actos administrativos

Según su posición en el procedimiento:

• Resolutorios (o definitivos): Ponen fin al procedimiento y deciden el fondo. Son recurribles.
• De trámite (o preparatorios): Pasos intermedios. No recurribles salvo que paralicen el proceso, causen indefensión o perjuicios irreparables.

Según el grado de libertad:

• Reglados: La ley dicta todos los detalles; la Administración aplica sin margen de discreción.
• Discrecionales: Margen de libertad para valorar bajo el interés público y límites legales.

Según su eficacia y relación con el administrado:

• Actos que agotan la vía administrativa: Permiten acudir directamente a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
• Actos que no agotan la vía administrativa: Requieren recurso ante el superior jerárquico.
• Actos firmes: No recurridos en plazo, se vuelven indiscutibles.
• Actos declarativos de derechos: Amplían la esfera jurídica del particular; son estables y difíciles de revocar.
• Actos de gravamen: Imponen cargas, deberes o sanciones.

Según su forma de manifestación:

• Actos expresos: Dictados de manera explícita y por escrito.
• Actos presuntos: Nacidos del silencio administrativo.

4. Ejecutividad y Ejecutoriedad

La posición de la Administración Pública se caracteriza por el principio de autotutela, que se divide en:

• Autotutela declarativa: La Administración declara su propio derecho sin necesidad de acudir a los Tribunales.
• Autotutela ejecutiva: Capacidad para ejecutar sus decisiones de manera forzosa.

Diferenciamos entre:

• Ejecutividad: Cualidad del acto por la cual es eficaz y obligatorio desde que se dicta.
• Ejecutoriedad: Facultad de la Administración para proceder a la ejecución forzosa si no hay cumplimiento voluntario.

Presupuestos y límites de la ejecución forzosa

Para la ejecución forzosa se requiere: existencia de un acto previo válido y notificado, incumplimiento voluntario y un título habilitante legal. Los límites incluyen el respeto a los derechos fundamentales (como la inviolabilidad del domicilio), el principio de proporcionalidad y la suspensión del acto si procede.

Medios de ejecución forzosa (artículo 99 y ss. de la Ley 39/2015)

• Apremio sobre el patrimonio: Para deudas pecuniarias.
• Ejecución subsidiaria: Para actos no personalísimos realizados por terceros a costa del obligado.
• Multa coercitiva: Para forzar el cumplimiento de actos personalísimos.
• Compulsión sobre las personas: Uso de la fuerza en casos extremos (ej. desahucio).

5. Situaciones Jurídicas Activas de los Ciudadanos

Los ciudadanos pueden ostentar diversas posiciones frente a la Administración:

Situaciones Jurídicas Activas

• Derechos subjetivos: Poder jurídico directo y protegido que permite exigir prestaciones o abstenciones.
• Intereses legítimos: Posición protegida donde el cumplimiento de la legalidad reporta un beneficio o evita un perjuicio específico al ciudadano.
• Intereses Difusos (o Colectivos): Pertenecen a una colectividad (medio ambiente, consumidores). Defendidos habitualmente por asociaciones.
• Interés Simple (o de legalidad): Interés general en que se cumpla la ley, que no otorga por sí solo legitimación para recurrir.

Situaciones Jurídicas Pasivas

• Deberes: Obligaciones generales impuestas por ley.
• Obligaciones (o cargas): Prestaciones necesarias para obtener una ventaja.
• Sujeciones: Sometimiento a la potestad administrativa (ej. funcionarios o internos).

6. La Iniciación de un Procedimiento Administrativo por parte del Interesado

El procedimiento puede iniciarse de oficio o a solicitud del interesado. La solicitud se rige por el principio de antiformalismo. Según el artículo 66.1 de la LPAC, debe contener:

• Nombre, apellidos e identificación del interesado/representante.
• Medio o lugar para notificaciones.
• Hechos, razones y petición concreta.
• Lugar, fecha y firma.
• Órgano destinatario.

Procedimiento de subsanación (Art. 68 LPAC): Si hay defectos, se conceden 10 días (ampliables a 5) para corregirlos. Si no se hace, se le tendrá por desistido. Rige el principio pro actione.

Lugares de presentación: Registros electrónicos, oficinas de Correos (correo administrativo), representaciones diplomáticas u oficinas de asistencia en materia de registros. El ciudadano tiene derecho a recibo.

Declaración responsable y Comunicación: Mecanismos que sustituyen la autorización previa, permitiendo el inicio de la actividad bajo responsabilidad del interesado, con control posterior de la Administración.

7. La Multa Coercitiva como Método de Ejecución Forzosa

La multa coercitiva (artículo 103 de la LPAC) busca vencer la resistencia del interesado mediante multas sucesivas. No es una sanción punitiva, sino un medio de presión. Es compatible con sanciones administrativas y requiere cobertura por norma con rango de ley.

Diferencia con la Ejecución Subsidiaria (Art. 102 LPAC):

• La ejecución subsidiaria se aplica a actos no personalísimos que puede realizar un tercero a costa del obligado.
• La multa coercitiva se aplica a actos personalísimos donde no procede la compulsión o a actos que el obligado puede encargar a otro pero se prefiere la presión económica.

8. Organización de las Administraciones Públicas: Eficacia, Jerarquía, Descentralización y Desconcentración

La Administración actúa bajo los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación (sometimiento pleno a la ley).

• Principio de eficacia: Diseño orientado al logro de objetivos y rendición de cuentas.
• Principio de jerarquía: Vínculo vertical entre órganos de un mismo ente. Implica supervisión, dirección e inspección.
• Desconcentración: Transferencia permanente de competencias de un órgano superior a uno inferior dentro del mismo ente. Se traslada la titularidad y el ejercicio.
• Descentralización: Transferencia de competencias a otros entes con personalidad jurídica propia (territorial o funcional) para acercar la gestión al ciudadano.

9. Discrecionalidad Técnica y Conceptos Jurídicos Indeterminados

A. Discrecionalidad técnica

A diferencia de la discrecionalidad administrativa (elección entre soluciones válidas), la discrecionalidad técnica se basa en juicios de especialistas. Los tribunales revisan la legalidad y la ausencia de arbitrariedad, pero respetan el núcleo técnico de la decisión (presunción de certeza e imparcialidad).

B. Conceptos jurídicos indeterminados

Términos como «buena fe» o «interés general» que requieren interpretación en cada caso. La Teoría de los círculos concéntricos distingue entre el núcleo (definido), el halo (incertidumbre) y la zona de oscuridad. Los tribunales controlan la razonabilidad y motivación de su aplicación.

10. Relaciones Generales y Relaciones Especiales de Sujeción

Como vimos en la lección anterior, la Administración posee potestades otorgadas por el ordenamiento jurídico para garantizar el interés general. Estas potestades le permiten imponer la cesión de intereses privados cuando son incompatibles con dicho interés. Esto genera una relación desigual entre la Administración y los ciudadanos, quienes, al interactuar con ella (por ejemplo, al solicitar una autorización o sufrir una sanción), se hallan en una situación de sujeción derivada de la posición de supremacía de la Administración. Esta situación configura el status civitatis, el estatus común de todo ciudadano en sus relaciones generales con la Administración. Sin embargo, existen relaciones especiales de sujeción para ciertos colectivos (funcionarios, enfermos, presos, etc.) que tienen una vinculación más estrecha con la Administración. Esto implica una intensificación de la posición de supremacía de la Administración y una limitación o restricción de algunos derechos y libertades del ciudadano. La Constitución Española contempla ejemplos de estas limitaciones, como en el caso del derecho de sindicación para miembros de las Fuerzas Armadas o jueces y fiscales (art. 28.1 y 127.1 CE). La doctrina de las relaciones especiales de sujeción (derivada de la doctrina alemana del siglo XIX) ha sido criticada por su potencial para relajar el principio de legalidad en la limitación de derechos. El Tribunal Constitucional ha señalado que estas situaciones no pueden resultar en una privación desproporcionada de derechos (STC 234/1991, de 10 de diciembre).