Procedimiento Legislativo Ordinario en España: Fases, Tramitación y Diferencias entre Congreso y Senado

Procedimiento legislativo ordinario

El procedimiento legislativo se encuentra regulado directamente por la Constitución y por los reglamentos de ambas cámaras. La discusión por la Cámara de un texto legal se desarrolla en varias fases: presentación de enmiendas, estudio de las mismas que elabora un informe, y la discusión y votación de dicho informe.

En caso de disolución de las Cámaras, ambos reglamentos prevén la caducidad de todos los asuntos pendientes, con la sola excepción de aquellos que constitucionalmente debía conocer la Diputación Permanente. Esto supone la pérdida del trabajo legislativo pendiente, que, en su caso, deberá comenzar su andadura de nuevo, aunque si la mayoría parlamentaria en la nueva Cámara es análoga a la anterior su tramitación será presumiblemente más rápida. Se establece una excepción a la previsión anterior en relación con la iniciativa legislativa popular, porque el ejercicio de la misma es independiente del resultado de unas elecciones.

a) Discusión en el Congreso de los Diputados

Fase de enmiendas a la totalidad

En esta fase el proyecto o proposición puede ser totalmente rechazado o sustituido por otro. Tales enmiendas a la totalidad solo pueden ser presentadas por los grupos parlamentarios y son debatidas por el pleno de la Cámara. No caben, en cambio, enmiendas a la totalidad ni respecto de las proposiciones de ley del propio Congreso ni sobre los proyectos de la iniciativa popular. Una vez tomadas en consideración, ambos tipos de proposición pasan directamente a la fase de discusión en comisión.

Fase de comisión

El proyecto o proposición pasa a continuación a examen y votación en las comisiones correspondientes, según la materia sobre la que versa. En ella se debaten las enmiendas al texto que hayan presentado. Como consecuencia de la discusión, la comisión elabora un texto (dictamen) que pasa a ser discutido en el pleno.

Fase de pleno

El dictamen de la comisión se somete a discusión y votación en el pleno de la Cámara. En esta fase pueden mantenerse enmiendas que no hayan sido aceptadas por la comisión, por el texto alternativo mantenido por la enmienda, o por un texto de transacción.

b) Diferencias de opinión entre Congreso y Senado

Si el Senado no está conforme con el texto aprobado por el Congreso tiene dos posibilidades: la interposición de veto o la aprobación de enmiendas modificando dicho texto.

Interposición de veto

Necesita mayoría absoluta en la votación de pleno; el texto vuelve al Congreso. La Cámara baja dispone entonces de una doble opción: superar el veto del Senado y aprobar el proyecto o proposición mediante la misma mayoría absoluta exigida al Senado para oponerlo, o puede dejar transcurrir dos meses y ratificar por mayoría simple el texto inicial que remitió al Senado. En ambos casos el texto definitivo es idéntico al que se aprobó por el Congreso.

Aprobación de enmiendas

Si el Senado se ha limitado a formular enmiendas, el Congreso solo está obligado a pronunciarse sobre ellas, aceptándolas o rechazándolas por mayoría simple. La tramitación muestra una posición claramente desigual entre ambas cámaras.

Procedimientos legislativos especiales

La propia Constitución asocia a un determinado tipo de normas procedimientos especiales previstos para la aprobación de las leyes orgánicas, los decretos-leyes, la reforma constitucional, los estatutos de autonomía y las leyes de presupuestos.

Los procedimientos de tramitación parlamentaria especiales previstos por la Constitución o por los reglamentos de las Cámaras no se asocian a ningún tipo especial de norma ni a ninguna materia. Son el procedimiento de lectura única en pleno, el procedimiento de aprobación íntegra en comisión y el procedimiento de urgencia.

a) Procedimiento de lectura única en pleno

No está expresamente contemplado en la Constitución. Es un procedimiento destinado a proyectos o proposiciones de ley que, por su sencillez, aconsejan una única lectura en el pleno de la Cámara, sin necesidad del previo debate y votación en comisión. La decisión de seguir este procedimiento corresponde al propio pleno, a propuesta de la Mesa y oída la Junta de Portavoces.

b) Aprobación íntegra en comisión

En segundo lugar, cabe que la tramitación completa tenga lugar en la comisión correspondiente, evitando el paso por el pleno. El artículo 75.2 c) de la Constitución establece que es una delegación del pleno en las comisiones y que es revocable en cualquier momento. Quedan excluidos de este procedimiento especial los proyectos o proposiciones que versen sobre reforma constitucional, sobre cuestiones internacionales, las leyes orgánicas y los presupuestos generales del Estado.

c) Procedimiento de urgencia

Finalmente, el procedimiento de urgencia supone tan solo un acortamiento de los plazos de diversas fases de la tramitación. En el Congreso de los Diputados la decisión corresponde a la Mesa, a petición del Gobierno, de dos grupos parlamentarios o de una quinta parte de los diputados, y supone la reducción a la mitad de los plazos reglamentarios.

En cuanto al Senado, la decisión sobre el empleo del procedimiento no siempre corresponde a la propia Cámara. La Constitución prevé que en el caso de que un proyecto haya sido declarado urgente por el Gobierno o por el Congreso de los Diputados, el Senado solo cuenta con 20 días naturales. El propio Senado también puede decidir la aplicación del procedimiento de urgencia para la tramitación de cualquier proyecto o proposición de ley por acuerdo de la Mesa, de oficio o a propuesta de un grupo parlamentario o de veinticinco senadores.