La Reforma de la Constitución Española y el Proceso Constituyente de 1978

La Reforma de la Constitución Española

Nuestra Constitución Española (CE) es rígida y difícil de modificar. Los procedimientos de reforma se regulan en el Título X (artículos 166 al 169). Se contemplan dos procedimientos distintos: la reforma ordinaria y la reforma agravada (o revisión total). Esta rigidez es fundamental, ya que protege a la norma fundamental frente a la legislación ordinaria y garantiza la estabilidad del sistema democrático. No obstante, en ocasiones es necesario modernizar el texto, motivo por el cual se concibe como una norma inacabada que puede actualizarse mediante los mecanismos formalmente previstos.

La Iniciativa de Reforma Constitucional

La iniciativa de reforma se prevé en el artículo 166 de la CE, el cual remite a los apartados 1 y 2 del artículo 87. Los únicos órganos legitimados para iniciar el proceso son:

• El Gobierno del Estado.
• El Congreso de los Diputados.
• El Senado.
• Las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.

Particularidades: Se excluye de manera expresa la iniciativa legislativa popular para la reforma de la Constitución. Por tanto, la ciudadanía no puede proponer directamente una modificación constitucional, circunstancia que ha sido objeto de debate doctrinal dado el principio de soberanía popular.

Tramitación según el órgano promotor

• Iniciativa gubernamental: Se tramita como un proyecto de ley constitucional, sujeto al Reglamento de las Cámaras. Su tramitación es prioritaria y directa.
• Iniciativa no gubernamental: Si emana de otros órganos, se formula como proposición de ley. Su curso es más pausado y requiere el trámite de «Toma en Consideración» por el Pleno del Congreso para determinar si la propuesta es oportuna antes de continuar el debate.
• Asambleas de las Comunidades Autónomas: Pueden remitir directamente una proposición de reforma a la Mesa del Congreso o instar al Gobierno a que presente un proyecto de reforma.

Requisitos para la iniciativa parlamentaria

• En el Congreso de los Diputados: Para la reforma constitucional se exige la firma de dos grupos parlamentarios o de una quinta parte de los diputados (a diferencia del procedimiento ordinario, donde basta un grupo parlamentario o quince diputados).
• En el Senado: Se requiere la propuesta de cincuenta senadores que no pertenezcan a un mismo grupo parlamentario (en el trámite legislativo ordinario se exigen veinticinco senadores o un grupo parlamentario).

Límites y Cláusulas de Intangibilidad

El artículo 169 de la CE establece un límite temporal y circunstancial expreso: no podrá iniciarse la reforma constitucional en tiempo de guerra o bajo la vigencia de los estados de alarma, excepción o sitio (regulados en el artículo 116).

Por otro lado, a diferencia de otros ordenamientos comparados, la Constitución Española no contiene cláusulas de intangibilidad, lo que implica que cualquier precepto constitucional puede ser reformado si se sigue el cauce adecuado.

Fases Parlamentarias y Procedimientos de Reforma

El texto distingue dos vías según la materia afectada:

• Procedimiento ordinario (artículo 167): Aplicable a cualquier modificación que no afecte a las materias reservadas al artículo 168.
• Procedimiento agravado o de revisión total (artículo 168): Exigible cuando se proponga la revisión total de la Constitución o una reforma parcial que afecte al Título Preliminar, al Capítulo Segundo, Sección 1.ª del Título I (derechos fundamentales y libertades públicas, arts. 15 al 29) o al Título II (La Corona).

Procedimiento de Reforma Ordinaria (Art. 167)

El proyecto o proposición debe ser aprobado por mayoría de tres quintos de cada una de las Cámaras. Si no hay acuerdo entre el Congreso y el Senado sobre el texto definitivo, se crea una Comisión Paritaria Mixta (formada por igual número de diputados y senadores) para consensuar un texto único que será sometido nuevamente a votación.

Si no se logra el acuerdo de esta forma, y siempre que el texto hubiera obtenido el voto favorable de la mayoría absoluta del Senado, el Congreso puede aprobar la reforma por una mayoría cualificada de dos tercios.

Procedimiento de Reforma Agravada (Art. 168)

1. Se aprueba por mayoría de dos tercios de cada Cámara el principio de reforma (la conveniencia de proceder a la modificación).
2. Aprobado el principio, se produce la disolución inmediata de las Cortes Generales.
3. Las nuevas Cámaras elegidas deben ratificar la decisión y proceder al estudio y redacción del nuevo texto constitucional.
4. El nuevo redactado debe ser aprobado por mayoría de dos tercios de ambas Cámaras.

El Referéndum Constitucional

• En la reforma ordinaria (art. 167): Es facultativo. Solo se somete a referéndum si lo solicita una décima parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras dentro de los quince días siguientes a su aprobación definitiva.
• En la reforma agravada (art. 168): El referéndum es preceptivo, obligatorio y vinculante una vez aprobada la reforma por las Cortes.

Superadas estas fases, el texto adquiere plena eficacia jurídica mediante la sanción y promulgación por el Rey, concluyendo con su inserción oficial en el Boletín Oficial del Estado (BOE).

El Proceso Constituyente Pleno (1976-1978)

La gestación de la Carta Magna requirió un conjunto de transformaciones institucionales y políticas previas para convocar las Cortes Constituyentes:

• Reconocimiento e instauración de libertades públicas esenciales (derecho de huelga, libertad sindical, pluralismo político).
• Aprobación de la Ley para la Reforma Política (Ley 1/1977), instrumento normativo que articuló la transición democrática y la elección de Cortes bicamerales.
• Cesión de los derechos dinásticos de don Juan de Borbón a su hijo, el rey Juan Carlos I.
• Supresión de órganos del régimen anterior, como el Tribunal de Orden Público (TOP).
• Concesión de amnistías para presos políticos y facilitación del retorno de los exiliados.

Tras las elecciones generales de junio de 1977 quedaron formalmente constituidas las Cortes Constituyentes, desarrollándose el proceso en tres fases principales:

1. Fase de Ponencia (1977)

Se designó una Ponencia Constitucional de siete miembros (tres de UCD, uno del PSOE, uno del PCE, uno de Alianza Popular y uno por la Minoría Catalana). Esta elaboró el primer anteproyecto, publicado en el Boletín Oficial de las Cortes, abriendo el plazo para la presentación de enmiendas por los parlamentarios. A comienzos de 1978 se redactó el dictamen definitivo de la Comisión.

2. Fase Parlamentaria (1978)

El documento fue debatido y enmendado sucesivamente por el Pleno del Congreso de los Diputados y del Senado. Para resolver las divergencias de redacción entre ambas cámaras, se constituyó una Comisión Mixta Congreso-Senado encargada de armonizar el texto, el cual fue finalmente aprobado por ambas Cámaras el 31 de octubre de 1978.

3. Aprobación Popular y Promulgación (1978)

El texto definitivo se sometió a referéndum el 6 de diciembre de 1978, obteniendo el respaldo favorable de más del 87 % de los votantes. Sancionada y promulgada por el Rey el 27 de diciembre, la Constitución entró en vigor el 29 de diciembre de 1978 tras publicarse en el BOE. En ese momento se procedió a la disolución de las Cortes Constituyentes y a la convocatoria de elecciones generales ordinarias.

Características Generales de la Constitución de 1978

• Estructura dual:
  • Parte dogmática: Abarca el Título Preliminar (valores superiores, soberanía y forma de Estado) y el Título I (derechos y libertades fundamentales).
  • Parte orgánica: Regula la Corona, las Cortes Generales, el Gobierno y la Administración, el Poder Judicial, la organización territorial del Estado y la distribución de competencias.
• Rasgos definitorios: Es un texto extenso (169 artículos), de consenso, ideológicamente integrador (aglutina postulados liberales, socialdemócratas y conservadores) y de carácter normativo directo.
• Influencias de derecho comparado:
  • Ley Fundamental de Bonn de 1949 (Alemania): Concepción del Estado social y democrático de Derecho y la moción de censura constructiva.
  • Constitución de Portugal de 1976: Marco de derechos sociales y pautas de interpretación conforme a los tratados internacionales de derechos humanos.
  • Constitución de Italia de 1947: Configuración del Consejo General del Poder Judicial y el modelo de regionalización autonómica.
  • Monarquías parlamentarias europeas: Regulación del papel institucional de la Corona.