Vía de Inaplicación y Recursos Contencioso-Administrativos contra Reglamentos: Control de Legalidad en España
Vía de inaplicación o inaplicación judicial
El artículo 106.1 de la Constitución Española dispone que los tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de esta a los fines que la justifican.
Existen dos grandes vías jurisdiccionales para combatir las posibles ilegalidades:
Vía de la inaplicación
Los jueces y tribunales no aplicarán los reglamentos o cualquier otra disposición contrarios a la Constitución, a la ley o al principio de jerarquía normativa.
Esta facultad de los órganos jurisdiccionales se justifica en el hecho de que la aplicación de un reglamento ilegal significaría la desobediencia del juzgador a la ley y la Constitución, que establece que los jueces y tribunales están sometidos únicamente al imperio de la ley.
Esta vía puede y debe ser utilizada por cualquier juez o tribunal, independientemente del orden jurisdiccional al que pertenezca.
El juez analiza el reglamento y, si vulnera alguno de los límites anteriores, no lo tomará en consideración para resolver el caso, aplicando en su lugar la norma que el reglamento vulnera.
Por tanto, no se expulsa el reglamento del orden jurídico, sino que permanece vigente aun sin que llegue a aplicarse por los tribunales de justicia.
La Administración podrá continuar dictando actos de aplicación singular del reglamento, recayendo sobre los particulares la carga de recurrir individualmente cada uno de estos actos hasta que el reglamento sea formalmente expulsado del ordenamiento por algún otro mecanismo.
Los recursos contencioso-administrativos
Podrá plantearse un recurso contencioso-administrativo contra un reglamento que haya vulnerado sus límites formales o materiales.
La doctrina señala la existencia de dos tipos distintos de recursos contra reglamentos, en función de la pretensión alegada por el particular:
Recurso directo
- Objeto: la impugnación de un reglamento.
- Fundamento jurídico: la vulneración por parte de un reglamento de alguno de los límites formales o sustanciales de la potestad reglamentaria.
- Plazo de interposición: restringido a dos meses desde la fecha de publicación del reglamento. Este plazo no se compadece con el alcance del vicio: si el reglamento es nulo de pleno derecho, debería poder recurrirse siempre y no solo dentro de un plazo restringido.
- Legitimación: pueden interponerlo tanto personas físicas que ostenten un derecho o interés legítimo, como personas jurídicas cuyos intereses se vean afectados por el reglamento.
El recurso contencioso-administrativo contra reglamentos puede interponerse directamente, sin necesidad de plantear previamente un recurso administrativo.
El recurso se interpondrá según cuál sea la autoridad que hubiera dictado el reglamento.
Las sentencias que anulen la disposición reglamentaria serán publicadas en el mismo boletín oficial en que hubiera sido publicado el reglamento anulado.
La sentencia declarará la nulidad radical del reglamento con efectos erga omnes, expulsándolo del ordenamiento y haciéndolo insusceptible de nuevos actos de aplicación posteriores a la fecha de publicación de la sentencia en el correspondiente diario oficial.
La sentencia no tendrá efectos retroactivos, siendo insusceptibles de revisión los casos de aplicación ya firmes. Por el contrario, constituye excepción a esta regla la materia sancionadora, en la que podrán revisarse los casos firmes cuando ello suponga la exclusión o reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente.
Frente a los actos que aún no hayan adquirido firmeza podrán sustanciarse recurso contencioso-administrativo con base en la anulación del reglamento operada por la sentencia.
Recurso indirecto
Es el que se interpone contra un acto administrativo debido a que el reglamento del que trae causa es nulo de pleno derecho. Se denomina así porque consigue un control indirecto de la potestad reglamentaria mediante un recurso interpuesto contra un acto administrativo.
- En la interposición de un recurso indirecto no cabe invocar defectos de tipo procedimental o formal.
- Legitimación: se circunscribe al destinatario del acto, sin que pueda interponer el recurso un tercer interesado en la anulación del reglamento.
- Plazo de interposición: dos meses desde que se notifica el acto a recurrir.
En realidad, el recurso indirecto contra reglamentos permanece siempre abierto, ya que bastará que se produzca un acto de aplicación del reglamento para que pueda interponerse el recurso indirecto. Con esto se pretende evitar que los vicios que adolezca el reglamento se subsanen por el simple transcurso del plazo de interposición del recurso directo sin impugnación del reglamento.
En cuanto a los efectos de la sentencia cuando conoce de un recurso indirecto, el tribunal contencioso-administrativo no puede declarar la anulación del reglamento, que permanecerá vigente, y desplegando efectos pro futuro. Será susceptible de actos singulares de aplicación que deberían ser recurridos individualmente por los particulares a quienes dichos actos afecten.
Para que un recurso indirecto prospere, tiene que fundarse en vicios materiales del reglamento en cuestión. Los vicios formales solo pueden provocar la declaración de nulidad del reglamento mediante recurso directo.
Una vez vencido el plazo de interposición del recurso directo, debe entenderse que se subsanan los vicios formales en que hubiera incurrido el procedimiento de elaboración de la disposición.
La única excepción es la vulneración del principio de jerarquía normativa, frente al que también se admite la interposición de recursos indirectos.
La cuestión de ilegalidad
Los efectos de la sentencia estimatoria de un recurso indirecto se limitan a la anulación del acto administrativo de aplicación impugnado, y no del reglamento ilegal, el cual seguiría encontrándose vigente.
Cuando un juez o tribunal de lo contencioso-administrativo hubiera dictado sentencia firme estimatoria por considerar ilegal el contenido de la disposición general aplicada, deberá plantear la cuestión de ilegalidad ante el tribunal competente para conocer del recurso directo contra la disposición.
La cuestión de ilegalidad es un proceso contencioso-administrativo especial que tiene por objeto la producción de una sentencia con efectos generales en relación con reglamentos que hayan sido considerados nulos con ocasión de un recurso indirecto. Constituye un mecanismo de depuración de reglamentos ilegales cuyo plazo de impugnación directa ya hubiera transcurrido.
El presupuesto de existencia del proceso es la previa tramitación de un recurso contencioso-administrativo indirecto en el que se hubiera anulado el acto impugnado por considerar nulo el reglamento. De tal manera, se anudan dos procesos contencioso-administrativos consecutivos:
- Primero: un recurso indirecto en el que se anula el acto por nulidad del reglamento.
- Segundo: un proceso de cuestión de ilegalidad que tiene por objeto verificar directamente la validez del reglamento, con el fin de producir una sentencia con efectos generales en la materia.