El Reglament en el Dret Administratiu: Concepte, Tipus i Règim Jurídic

El Reglament: Concepte i Naturalesa Jurídica

Les normes que habitualment dicten els òrgans superiors de les administracions públiques són les normes reglamentàries.

El reglament és una norma de naturalesa diferent a la de la llei i no se li pot aplicar el règim legal que s’aplica a aquesta. La diferència de règim està justificada per la legitimació. Els reglaments són normes subordinades a la llei, inferiors a la llei. Tenen un valor secundari i inferior. La seva denominació és variada: disposicions administratives, disposicions generals, etc.

Definició de Reglament

El Reglament és tota norma escrita, dictada per l’Administració. Hem d’excloure els decrets llei i els decrets legislatius, ja que tenen força de llei.

Control Judicial i Potestat Reglamentària

El reglament pot ser fiscalitzat o controlat (per tal de garantir la legalitat) pel poder judicial, concretament per la jurisdicció contenciosa-administrativa. Tots els reglaments són fiscalitzables, siguin de matèria administrativa o no (art. 106 CE).

Aquestes normes només es poden dictar si es té la potestat reglamentària. Els òrgans que tenen atribuïda aquesta potestat són, principalment, el Govern a nivell estatal (art. 97 CE).

Distinció entre Reglament i Acte Administratiu

Acte Administratiu

L'Acte Administratiu és tota declaració de voluntat, de judici, de coneixement o de desig realitzada per l’Administració en exercici d’una potestat diferent a la reglamentària.

Exemples d’acte administratiu inclouen: la convocatòria d’eleccions, l’índex de preus de consum publicat al BOE, la publicació dels números de loteria premiats, la convocatòria d’oposicions, etc.

Diferències de Naturalesa

Els reglaments són normes i formen part de l’ordenament jurídic; en canvi, els actes són l’aplicació de l’ordenament a un supòsit de fet concret. Per tant, els reglaments tenen naturalesa ordinamental.

La diferència fonamental no rau en la pluralitat o singularitat dels destinataris, sinó en la pluralitat o singularitat dels supòsits d’aplicació. L’acte administratiu s’esgota amb la seva aplicació (una sanció, una multa), mentre que el reglament té moltes aplicacions.

Diferències en el Règim Jurídic

La diferent naturalesa implica que el règim jurídic aplicable sigui diferent:

• Els reglaments els dicten els òrgans superiors de les administracions; els actes els dicten gairebé tots els òrgans.
• Els reglaments es poden derogar, suspendre o modificar; els actes declaratius de drets són difícilment modificables o anul·lables.
• El procediment d’elaboració de reglaments està recollit a la Llei del Govern; el dels actes està regulat, per exemple, a la Llei 30/1992 (actualment substituïda per la Llei 39/2015 i 40/2015).
• La il·legalitat d’un reglament implica la seva nul·litat absoluta; la il·legalitat d’un acte implica l’anul·labilitat.
• El reglament és una disposició administrativa; l'acte és una resolució administrativa.
• El reglament s'ha de publicar; l'acte es notifica.

Quan hi hagi contradicció entre un acte i un reglament, prevaldrà el reglament, encara que l’Administració que emet l’acte sigui de rang superior.

El Principi d'Inderogabilitat Singular dels Reglaments

Els actes no poden anar en contra dels reglaments, ja que els actes són l’aplicació de la llei i, per tant, no poden anar en contra d’aquesta, encara que l’acte l’hagi dictat un òrgan de rang superior.

Aquest principi significa que una autoritat que ha dictat un reglament (i que, per tant, pot modificar-lo o derogar-lo quan vulgui) no pot dictar un acte que excepcioni l’aplicació d’aquest reglament en un cas particular. Això suposaria una vulneració del principi d’igualtat i, a més, l’incompliment de la llei (art. 52.2 de la Llei 30/1992, actualment art. 37 de la Llei 39/2015) que estableix que els actes no poden anar en contra dels reglaments. Només s’admetria l’excepció en cas que la pròpia norma contingués la possibilitat de dispensar-la.

Classificació dels Reglaments

Reglaments Executius o Secundum Legem

Són aquells que desenvolupen el contingut d’una llei. Es basen en el fet que la llei té dificultats per incorporar preceptes processals o administratius i només estableix les bases o directrius.

Per poder aprovar un reglament executiu cal un dictamen favorable del Consell d’Estat, ja que la matèria que desenvoluparà està reservada a la llei i actua com una mena de filtre, tot i que el dictamen no és vinculant.

Aquests reglaments desenvolupen una llei prèviament dictada amb qüestions tècniques, casuístiques o procedimentals que la llei no regula amb detall. Per tant, només seran executius aquells reglaments que estiguin directa i manifestament lligats a una llei (així ho expressa el Tribunal Constitucional), encara que la matèria estigui o no reservada a la llei.

Pot ser reglament executiu aquell que estigui lligat a una norma amb valor de llei però no sigui la llei formalment? Sí. La qüestió fonamental no és l’òrgan que l’hagi emès, sinó que el poder executiu desenvolupa un precepte amb força de llei, sense perjudici que també hagi de consultar el Consell d’Estat. El mateix passa amb les lleis orgàniques.

Per a l’elaboració d’aquests reglaments cal seguir un tràmit obligat: demanar el dictamen (preceptiu, no vinculant però obligat, altrament serà declarat nul) o l’opinió del Consell d’Estat.

Reglaments Independents o Extra o Praeter Legem

Aquests reglaments no desenvolupen cap llei prèvia, sinó que sorgeixen al marge de tota llei d’habilitació. Regulen matèries no reservades ni formalment ni materialment a la llei. No poden anar contra les lleis o la Constitució.

Debat sobre l'Espai del Reglament Independent

Quin espai està destinat al reglament independent? Hi ha d’haver espai dedicat a aquest?

• L'article 97 de la CE no exigeix necessàriament la llei.
• Si no hi hagués reglament independent, no tindria sentit la reserva de matèria en favor de la llei.
• Si no existís, el Govern només podria dictar normes reglamentàries sempre que hi hagués una llei. Aquesta potestat estaria subjecta al Parlament, i el Govern no tindria la potestat reglamentària originària.

Extensió del Reglament Independent

Existeix el reglament independent. Quina és la seva extensió?

Segons García Enterría, el reglament independent només serà possible en l’àmbit de les matèries organitzatives i els supòsits de relació de supremacia especial, sempre que aquestes relacions no afectin els drets bàsics dels administrats.

Relacions Especials de Subjecció

Per entendre què vol dir relació de supremacia, hem d’entendre què són les relacions especials de subjecció. On hi ha una, hi ha l'altra.

Santamaría Pastor ho defineix així:

«Relaciones especiales de sujeción quiere decir aludirse a la situación singular en la que determinadas personas o entidades se encuentran. Por el hecho de encontrarse insertas de forma particularmente intensa en la organización administrativa, lo que determinaría que la administración ostentase sobre ellas unas potestades especialmente enérgicas mucho más limitativas de su libertad que las comunes que la misma administración posee respecto de la generalidad de los ciudadanos (los cuales se encontrarían, así, en una relación general de sujeción).»

Totes les relacions que no siguin especials seran generals.

Origen Històric de la Doctrina

Aquesta doctrina alemanya de relacions especials de subjecció dóna com a exemples d’aquestes relacions: els funcionaris, els reclusos, els militars, els estudiants d’un centre públic, els usuaris dels serveis públics en general, etc.

Aquesta doctrina pertany a l'Alemanya del segle XIX. En aquest segle, la potestat administrativa la tenia exclusivament a França l’Assemblea legislativa i, de mica en mica, es van anar cedint algunes d’aquestes potestats al poder executiu. A Alemanya, la situació era diferent: hi havia el principi monàrquic, el qual significava que legislava el Parlament, però també el Govern dirigit pel Rei en forma de reglament.

El legislador, per tal de protegir la seva potestat, va formular la doctrina de la reserva de llei. En sentit contrari, es va crear la doctrina de les relacions especials de subjecció. D’aquesta manera, les dues parts van intentar protegir les seves potestats respectives.