Articulación de la Asistencia Social y el Sistema Público de Servicios Sociales en España

TEMA 4: Cómo se articula la política de asistencia social tanto a nivel estatal como a nivel de comunidades autónomas. A nivel estatal, veremos muy brevemente la Administración General del Estado (dos organismos en relación con la asistencia social).

Articulación de las políticas de asistencia social: El Sistema Público de Servicios Sociales

1. Participación de la Administración General del Estado en materia de asistencia social.
2. Articulación de la política estatal con las autonómicas y locales.
3. Los sistemas autonómicos de servicios sociales: Objeto y fines.
4. Los sistemas autonómicos de servicios sociales: Prestaciones.
5. Los sistemas autonómicos de servicios sociales: Niveles de atención.
6. Los sistemas autonómicos de servicios sociales: La red de atención de servicios sociales.
7. Efectividad de los derechos y exigibilidad de los servicios sociales.

1. Participación de la Administración General del Estado en materia de asistencia social

La Constitución Española no hace referencia explícita y directa a los servicios sociales como tales, aunque en diferentes artículos correspondientes a los principios rectores sí hace referencia a aspectos asistenciales; por ejemplo, el artículo 50, que establece que los poderes públicos promoverán el bienestar de la tercera edad, y el artículo 49, dedicado a la atención a las personas con discapacidad.

La asistencia social es una competencia atribuida formalmente a las comunidades autónomas en el artículo 148.1.20 de la Constitución Española. A pesar de ello, la intervención o participación de la Administración General del Estado en materia de asistencia social queda justificada con base en la competencia que le atribuye el artículo 149.1.1.ª para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus deberes constitucionales.

La Administración General del Estado canaliza e instrumenta sus servicios sociales a través del ministerio competente en materia social (históricamente, Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad / Ministerio de Derechos Sociales).

En la distribución competencial interna estatal en materia de asistencia social, destacan el Real Patronato sobre Discapacidad y la Secretaría de Estado de Igualdad y Servicios Sociales.

En síntesis, la participación de la Administración General del Estado se fundamenta en:

1. La Constitución Española no hace referencia directa y unívoca a los servicios sociales, aunque en diferentes artículos de los principios rectores sí se contemplan mandatos específicos (ejemplo: artículo 50 y artículo 49).
2. La asistencia social es una competencia exclusiva asumida por las comunidades autónomas; sin embargo, la intervención de la Administración General del Estado en materia de asistencia social queda justificada en base a la competencia reservada por el artículo 149.1.1.ª de garantizar la igualdad básica de los españoles.

El Real Patronato sobre Discapacidad

Es un organismo autónomo adscrito al ministerio, cuya misión comprende:

• Promover la prevención de deficiencias, la rehabilitación y la inserción social de las personas con discapacidad.
• Fomentar la cooperación interadministrativa (entre administraciones públicas) y la colaboración público-privada, tanto en el ámbito nacional como en el internacional.
• Desarrollar funciones de asesoramiento, elaboración de estudios, investigaciones, difusión de información y documentación sobre materias vinculadas a la discapacidad.

La composición del Real Patronato integra:

• Miembros de otros departamentos ministeriales con competencias en el área de discapacidad (por ejemplo, el Ministerio de Trabajo).
• Representantes de las comunidades autónomas.
• Representantes de las corporaciones locales.
• Representantes de organizaciones representativas de las personas con discapacidad y de sus familias.
• Representantes de entidades científicas relacionadas con el diagnóstico, prevención y tratamiento de la discapacidad.
• Expertos y asesores designados entre personalidades de acreditada trayectoria profesional en la materia.

Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad

Sus competencias principales abarcan:

• Funciones en materia de cohesión e inclusión social, familia, protección del menor y atención a las personas dependientes o con discapacidad.
• Propuesta y desarrollo de las políticas del Gobierno en materia de igualdad, prevención y erradicación de toda clase de discriminación de las personas por razón de sexo, origen racial o étnico, religión o ideología, orientación o identidad sexual, edad, discapacidad o cualquier otra condición o circunstancia personal o social, así como la erradicación de las distintas formas de violencia de género.
• Propuesta, elaboración y desarrollo de normas, actuaciones y medidas dirigidas a asegurar la igualdad de trato y de oportunidades —especialmente entre mujeres y hombres—, el fomento de la participación social, política y económica de las mujeres, así como el desarrollo de programas específicos en estas materias.

En el marco directo de su actuación sobre los servicios sociales, le corresponden las siguientes funciones:

• Articular la participación del Estado dentro del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (SAAD).
• Promover los servicios sociales y el impulso continuado al voluntariado social.
• Proteger y promover los apoyos destinados a las familias y a la infancia.
• Atender, tutelar y apoyar a las personas con discapacidad.
• Impulsar las políticas orientadas a la reducción de la demanda del consumo de drogas, coordinando programas de prevención, tratamiento, rehabilitación y reducción de daños por drogodependencias.
• Supervisar los sistemas de control y seguimiento de los programas en materia de juventud.

Por lo tanto, el Estado mantiene funciones transversales y generales en ámbitos clave de la cohesión social como la familia, la juventud, la igualdad y la dependencia.

2. Articulación de la política estatal con las comunidades autónomas y locales

Las comunidades autónomas ostentan la competencia exclusiva en materia de asistencia social, lo que implica que cada territorio regula dicha disciplina según su propia voluntad legislativa, directrices e intereses de política pública. Al no existir una ley marco estatal común obligatoria para todas las autonomías, esta dispersión normativa puede suscitar desigualdades entre la ciudadanía según el territorio de residencia, propiciando que unos disfruten de una cartera de beneficios sociales más amplia que otros.

Para corregir estos desequilibrios territoriales, la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) articuló el Fondo de Compensación Interterritorial, cuyo objetivo fundacional es financiar proyectos de equipamiento e infraestructuras colectivas y, en general, inversiones públicas que mitiguen las disparidades de renta y riqueza entre los españoles.

Asimismo, en el año 1983 se creó una Comisión de Cooperación Interautonómica de Acción Social, de la cual derivaron los Planes Concertados de Prestaciones Básicas de Servicios Sociales. Su finalidad radica en continuar el proceso de implantación, consolidación y homogeneización de los servicios sociales básicos para garantizar estándares equiparables de recursos, prestaciones y cobertura en todas las autonomías, evitando fragmentaciones territoriales. Esta coordinación se articula mediante la cooperación técnica y financiera entre la Administración General del Estado, las comunidades autónomas y las corporaciones locales.

Las prestaciones que el Plan Concertado califica como básicas dentro del sistema son:

• Información y orientación.
• Ayuda a domicilio y otros apoyos a la unidad de convivencia.
• Alojamientos alternativos.
• Prevención e inserción social.
• Cooperación social y fomento de la solidaridad.

A pesar de su trascendencia teórica para equilibrar la cohesión social territorial en España, el Plan Concertado ha experimentado un desgaste progresivo, viendo mermadas de forma sucesiva sus dotaciones presupuestarias en las cuentas generales del Estado.

En consecuencia, han sido las administraciones locales (ayuntamientos y diputaciones) las que han asumido el mayor peso financiero en la provisión real de los servicios sociales, especialmente en los municipios de mayor tamaño, aunque la cobertura efectiva permanece sujeta a la solvencia presupuestaria local y a las prioridades políticas de cada corporación municipal.

3. Los sistemas autonómicos de servicios sociales: Objeto y fines

El Consejo de Europa define los servicios sociales como:

«Todos los organismos que tienen como misión aportar una ayuda y una asistencia personal directa a individuos, grupos y comunidades para favorecer su integración en la sociedad.»

Todas las comunidades autónomas han aprobado sus respectivas leyes de servicios sociales, orientadas a estructurar, ordenar, promover y tutelar el derecho a un sistema público asistencial en sus ámbitos territoriales.

Los fines primordiales que persiguen estas normativas autonómicas se sintetizan en:

• Garantizar el pleno y libre desarrollo integral de la persona.
• Prevenir activamente los factores y circunstancias que generan marginación y exclusión social.
• Garantizar una cobertura y detección precoz de las necesidades sociales.

Para alcanzar estos objetivos, los sistemas autonómicos operan bajo una serie de principios rectores:

• Responsabilidad pública: Mandato a los poderes públicos de dotar los recursos técnicos, financieros y humanos idóneos para asegurar el correcto y eficaz funcionamiento del sistema.
• Descentralización: Implica priorizar la gestión desde los organismos más próximos a la ciudadanía; cuanto mayor sea la cercanía del ente gestor, mejor comprensión tendrá de las problemáticas sociales y mayor agilidad brindará en su resolución.
• Universalidad: Reconocimiento de que las actuaciones deben estar abiertas a todas las personas que las precisen, erradicando cualquier modalidad de trato discriminatorio.
• Solidaridad: Fomento de la cohesión interna dentro de cada territorio para transformar y mitigar las condiciones socioeconómicas que provocan la exclusión.
• Globalidad: Exigencia de un enfoque integral frente a las situaciones de desprotección, eludiendo abordajes aislados o desarticulados.
• Normalización: Prioridad dirigida a mantener a la persona beneficiaria integrada dentro de su entorno natural, familiar y comunitario.
• Prevención: Priorización estratégica de la anticipación sobre la corrección, eliminando los orígenes y causas de la vulnerabilidad o marginación.
• Participación: Promoción activa de la ciudadanía y del tejido asociativo tanto en los órganos consultivos como en la gestión y toma de decisiones del sistema.

4. Los sistemas autonómicos de servicios sociales: Prestaciones

Las prestaciones son el conjunto de intervenciones, recursos y actividades que el sistema público pone a disposición de personas y unidades de convivencia con el fin de alcanzar, restablecer o elevar su cota de bienestar.

Se clasifican formalmente en tres tipologías:

1. Prestaciones técnicas.
2. Prestaciones económicas.
3. Prestaciones materiales.

A. Prestaciones técnicas

Presentan un carácter universal y gratuito. Comprenden las intervenciones profesionales directas llevadas a cabo por técnicos especializados (trabajadores sociales, educadores, psicólogos, etc.):

• Información y orientación experta sobre los recursos del sistema asistencial.
• Diagnóstico y valoración individualizada de los problemas y demandas ciudadanas, coordinando su derivación hacia el recurso idóneo.
• Mediación profesional en conflictos de convivencia y dinámicas intrafamiliares.
• Tratamiento psicosocial orientado a la recuperación o asimilación de competencias personales que refuercen la autonomía y la inclusión social.

B. Prestaciones económicas

Son aquellas de contenido puramente dinerario otorgadas de forma puntual o periódica a personas físicas o familias para neutralizar carencias de ingresos, aliviar cargas domésticas graves o garantizar condiciones de subsistencia básica:

• Pensiones no contributivas de invalidez y jubilación.
• Rentas mínimas de inserción (e ingresos mínimos autonómicos/estatales).
• Ayudas de emergencia social para suministros básicos indispensables (energía, agua, vivienda).
• Ayudas temporales complementarias para afianzar procesos de inserción formativo-laboral.
• Subvenciones o incentivos destinados al fomento del acogimiento familiar de menores, ancianos o personas dependientes.
• Cheques-servicio entregados para financiar centros, plazas o servicios acreditados previamente prescritos por la intervención técnica.

C. Prestaciones materiales

Consisten en recursos tangibles sustitutivos de las aportaciones monetarias. En función del marco normativo y la renta del beneficiario, pueden sujetarse a copago regulado:

• Atención residencial: Cobertura de alojamiento temporal o continuado en régimen sustitutivo del entorno familiar habitual.
• Atención diurna: Servicios integrales ambulatorios con actividades de promoción, rehabilitación, tratamiento y cuidados personales diurnos.
• Atención domiciliaria: Intervenciones auxiliares en el domicilio particular orientadas al apoyo en el autocuidado personal y doméstico para evitar el desarraigo.
• Manutención: Dispensación directa de alimentos elaborados o raciones en comedores sociales comunitarios o mediante distribución a domicilio.
• Teleasistencia: Soporte tecnológico domiciliario continuo que ofrece atención de urgencia inmediata, apoyo psicosocial y monitorización remota.
• Ayudas técnicas y adaptaciones: Suministro de instrumentos mecánicos o modificaciones arquitectónicas que favorecen la movilidad y la permanencia de la persona en su entorno.

5. Los sistemas autonómicos de servicios sociales: Niveles de atención

Con el objeto de evaluar el grado de vulnerabilidad y dar una respuesta escalonada, la estructura del sistema público se organiza operativamente en dos niveles complementarios de intervención:

Primer nivel de atención: Servicios Sociales Generales, Comunitarios o de Atención Primaria

Constituyen la puerta de acceso abierta y polivalente del sistema. Se caracterizan por su arraigo barrial o municipal, canalizando la totalidad de las demandas para ofrecer soluciones integradas en el entorno cotidiano. En la inmensa mayoría de los casos, su prestación recae de forma directa en las entidades locales (ayuntamientos y mancomunidades).

Sus áreas y funciones fundamentales abarcan:

• Servicios de información, valoración individualizada, orientación profesional y tramitación directa de ayudas de emergencia social.
• Programas específicos de apoyo a la familia y convivencia (ayuda a domicilio, respiro familiar, mediación y acogimiento).
• Programas de prevención e inserción social, centrados en el diagnóstico precoz de problemáticas y el fomento de itinerarios ocupacionales.
• Programas de cooperación social dedicados a reforzar el tejido solidario, la sensibilización comunitaria y el voluntariado frente a la exclusión.

Segundo nivel de atención: Servicios Sociales Especializados o Sectoriales

Radicados orgánicamente, por regla general, bajo la tutela de las Consejerías competentes de las comunidades autónomas. Su radio operativo entraña una notable cualificación técnica, mayor complejidad organizativa y alta concentración de recursos materiales y humanos. Se activan prioritariamente mediante derivación interprofesional efectuada desde el nivel primario.

Su intervención atiende a sectores y colectivos diferenciados:

• Familia e infancia desamparada, así como unidades de convivencia de régimen tutelar sustitutivo.
• Juventud y prevención de conductas de riesgo.
• Tercera edad y personas en situación de dependencia sobrevenida.
• Personas con discapacidad física, psíquica o sensorial.
• Atención, tratamiento y deshabituación para drogodependencias y conductas adictivas.
• Prevención de la delincuencia y reinserción penitenciaria y postpenitenciaria.
• Protección ante la discriminación por razón de género y atención a víctimas de violencia contra la mujer.
• Minorías étnicas en riesgo, colectivos de personas migrantes, refugiadas y solicitantes de asilo.
• Urgencias y situaciones extraordinarias de catástrofe social.

Planes estatales transversales e integrales

De forma paralela a esta articulación autonómica bicéfala, la Administración del Estado gestiona planes integrales de escala nacional coordinados con las redes comunitarias y sectoriales, focalizados en problemáticas prioritarias (apoyo integral a familias, erradicación de la violencia de género, inclusión de la población gitana o integración de inmigrantes).

Asimismo, los Planes de Desarrollo Social territorializados focalizan sus intervenciones en comarcas, zonas o distritos fuertemente precarizados económicamente, persiguiendo la articulación sinérgica de los dispositivos de educación, empleo, salud, urbanismo y vivienda.

6. La red de atención de servicios sociales

La red física y operativa de los servicios sociales está integrada jerárquicamente por dos clases de dispositivos:

• Centros de Servicios Sociales Generales: Son la estructura básica, integral y comunitaria del sistema público. Están dotados de equipos multiprofesionales (trabajadores sociales, psicólogos, educadores) y recursos presupuestarios propios asignados a una Zona Básica de Trabajo Social, cuya integración territorial conforma un área, distrito o comarca donde se atienden y dispensan las prestaciones universales.
• Centros Especializados: Equipamientos concebidos para cubrir necesidades de media o larga duración de colectivos que requieren tratamientos técnicos específicos. Su régimen de titularidad puede ser público o de gestión delegada/privada mediante convenios y conciertos de plazas concertadas.

Entre los dispositivos especializados destacan:

• Centros de acogimiento residencial y protección integral de menores.
• Centros y recursos de atención y emancipación para la juventud.
• Centros de información, acogida de emergencia y asesoramiento a mujeres.
• Centros de día, pisos tutelados y residencias para personas mayores.
• Centros ocupacionales y residenciales para personas con discapacidad.
• Comunidades terapéuticas y centros de atención a drogodependencias.
• Albergues y centros de acogida para personas sin hogar y transeúntes.
• Centros de estancia temporal, comedores sociales y recursos de integración para personas migrantes.

7. Efectividad de los derechos y exigibilidad de los servicios sociales

La naturaleza jurídica del sistema social en el ordenamiento español presenta una serie de condicionantes sustantivos:

• La Constitución Española sitúa predominantemente a los servicios y a la asistencia social dentro del Capítulo III del Título I («De los principios rectores de la política social y económica»). Esto implica que no los configura jurídicamente como derechos subjetivos plenos y directamente exigibles ante los tribunales ordinarios, sino como principios programáticos u obligaciones funcionales encomendadas al legislador y a los poderes públicos.
• En consecuencia, no asiste al administrado con carácter general un derecho originario a la creación obligatoria del servicio ni al acceso incondicionado a las prestaciones ofertadas.
• El Sistema Público de Servicios Sociales arrastra una notable fragilidad derivada de la ausencia de universalización financiera y de la limitación presupuestaria que restringe la cartera real de servicios.
• La legislación dictada por las comunidades autónomas suele consagrar una declaración programática de acceso que, sin embargo, en su articulado interno condiciona el disfrute de la prestación a baremos de prelación, concurrencia competitiva y a la existencia de consignación presupuestaria suficiente en el ejercicio.
• Desde una perspectiva formal, el ciudadano ostenta el derecho inalienable a formular la solicitud de la prestación y a obtener una resolución expresa, fundada y motivada en plazo de derecho; no obstante, carece en la mayoría de los casos de un derecho subjetivo perfecto a la concesión inmediata del recurso prestacional.
• Por estas razones, el particular encuentra dificultades procesales para promover un recurso de plena jurisdicción que culmine con una condena judicial que obligue a la Administración a adjudicarle una prestación concreta, dado que la autoridad pública podrá alegar legalmente el incumplimiento sobrevenido de las condiciones reglamentarias fijadas o el agotamiento justificado del crédito presupuestario reservado para tal fin.