Las Cuatro Fases del Ciclo Presupuestario: Elaboración, Ejecución y Control en la Gestión Pública
El Ciclo Presupuestario: Fases, Actores y Marco Legal
El presupuesto es un documento temporal cuyo ciclo de vida atraviesa cuatro etapas fundamentales: elaboración, aprobación, ejecución y control.
1. Elaboración del Presupuesto
La elaboración del presupuesto (denominado entonces "proyecto de presupuesto") corresponde al Poder Ejecutivo. Es un proceso en el que se definen los objetivos políticos del grupo de gobierno, se concretan los instrumentos para llevarlos a cabo y se formaliza una propuesta ante el Parlamento para su aprobación.
2. Aprobación del Presupuesto
La aprobación del presupuesto corresponde al Poder Legislativo. Es un proceso político en el que se decide autorizar o rechazar, mediante una norma jurídica, la propuesta de plan anual de actuaciones presentada por el Poder Ejecutivo.
A estos efectos presupuestarios, la soberanía de los parlamentos se encuentra en la actualidad muy disminuida respecto al modelo clásico por diversos factores, entre los cuales se encuentran:
- La elevada cuantía del gasto público comprometido desde antes de ser aprobado el presupuesto, derivados de: gastos de personal, gastos por contratos plurianuales corrientes, gastos financieros, gastos de prestaciones económicas de la Seguridad Social, gastos de inversiones plurianuales, etc.
- La atribución en exclusiva a los Gobiernos de la iniciativa legislativa cuando esta implique aumento del gasto público o disminución de los ingresos públicos.
- La existencia de mecanismos de veto a favor del Gobierno frente a las iniciativas parlamentarias en materia presupuestaria.
- La previsión de prórroga automática del presupuesto vigente mientras no se apruebe otro que lo sustituya.
- La extensión de las técnicas para la modificación de los créditos presupuestarios aprobados por el Parlamento que permiten al Gobierno, durante la fase posterior de ejecución, alterar su cuantía, su destino o su ejercicio de aplicación.
Marco Constitucional de la Aprobación y Prórroga
Las siguientes disposiciones de la Constitución Española de 1978 (CE) regulan la iniciativa y la prórroga presupuestaria:
- Artículo 134.5 de la Constitución: "Aprobados los P.G.E., solo el Gobierno podrá presentar proyectos de Ley que impliquen aumento del gasto público o disminución de los ingresos correspondientes al mismo ejercicio presupuestario".
- Artículo 134.6 de la Constitución: "Toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios, requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación".
- Artículo 134.4 de la Constitución: "Si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos".
3. Ejecución del Presupuesto
La ejecución del presupuesto corresponde al Poder Ejecutivo y es el proceso mediante el cual se realizan los ingresos y gastos presupuestados. Esta fase se inicia a la vez que el ejercicio presupuestario (es decir, en el caso español, como en la mayoría de los países, el día primero de enero), pero puede extenderse a otros ejercicios posteriores debido a la complejidad de su tramitación.
Criterios Contables para la Imputación de Gastos e Ingresos
Para atribuir los gastos e ingresos a un ejercicio determinado, pueden seguirse dos criterios contables alternativos:
- Criterio del Devengo
- Las operaciones presupuestarias se imputan al ejercicio en el cual el Sector Público contrae la obligación de pagar (gastos) o el derecho a cobrar (ingresos).
- Criterio de Caja
- Las operaciones presupuestarias se imputan al ejercicio en el cual el Sector Público efectivamente liquida la obligación (gastos) o el derecho (ingresos), recibiendo también la denominación de criterio de pago o criterio de cobro, respectivamente.
4. Control Presupuestario
El ciclo presupuestario se cierra con la etapa de control presupuestario, que presenta varias modalidades y que puede clasificarse atendiendo a distintos criterios:
Clasificación según el tipo de control:
- Control de legalidad.
- Control de eficacia.
Regulación de la Ejecución y Modificación de Créditos (LGP)
La Ley 47/2003, General Presupuestaria (LGP), establece límites y procedimientos para la gestión de los créditos:
- Artículo 42 LGP: "Los créditos para gastos se destinarán exclusivamente a la finalidad específica para la que hayan sido autorizados por la Ley de Presupuestos o a la que resulte de las modificaciones aprobadas conforme a esta Ley".
- Artículo 51 LGP: "La cuantía y finalidad de los créditos contenidos en los presupuestos de gastos solo podrán ser modificadas durante el ejercicio, (…).”