Mecanismos de Integración Flexible en la Unión Europea: Opt-Out, Cooperación Reforzada y Tratados Internacionales

Integración Flexible en la Unión Europea: Concepto, Necesidad y Riesgos

La integración flexible se define como un conjunto de mecanismos que permiten a determinados Estados miembros (Eºm) de la Unión Europea (UE) aplicar de manera diferenciada el ordenamiento jurídico común, en función de su voluntad de participar en unas áreas de política o en otras. Se trata de un compromiso entre los Estados miembros para permitir varias velocidades hacia la integración, respetando las distintas sensibilidades.

Esta integración se ha vuelto necesaria con las sucesivas ampliaciones de la UE. El aumento del número de Estados miembros ha traído como consecuencia la aparición de muy diversas sensibilidades respecto al proceso de integración. El problema radica en que la Organización se bloquee debido a que un número determinado de Estados se oponga a la atribución de nuevas funciones a la UE. Por otro lado, la integración flexible permite superar bloqueos, pero entraña un riesgo importante: la desnaturalización del método de integración, permitiendo una adhesión "a la carta". Para controlar ese riesgo, se han establecido límites.

Mecanismos de Integración Flexible

Existen tres métodos principales de integración flexible:

1. Cláusulas de Exclusión (Opt-Out)

Las cláusulas de exclusión (opt-out) permiten a un Estado miembro concreto optar por quedarse fuera de una determinada política o área de integración. Es el mecanismo preferido por los Estados miembros que persiguen una "geometría variable", ya que permite una mayor libertad. Estas exclusiones siempre son individuales para un Estado miembro en concreto, y se ponen en práctica mediante protocolos anexos al Derecho de la Unión Europea (DUE). Sin embargo, esa libertad está limitada por dos factores:

• Un Estado miembro no consigue la exclusión hasta que los demás lo acepten y ratifiquen.
• Cualquier modificación del Protocolo exige la reforma de los tratados constitutivos conforme a los procedimientos previstos, necesitándose unanimidad en el Consejo y unanimidad en la ratificación.

Ejemplos de áreas donde se aplican cláusulas de exclusión son la Eurozona, el Espacio Schengen y la Política Común de Defensa.

2. Cooperación Reforzada

La cooperación reforzada permite a un grupo de Estados miembros articular entre sí un mecanismo más avanzado de integración en un área específica. El tratado se limita a regular dicho mecanismo. Estas cooperaciones nacieron en el Tratado de Niza (2001), aunque de manera dispersa. La formación de una cooperación reforzada exige el cumplimiento de varios requisitos:

Requisitos Sustantivos (Artículo 20 TUE y 326 TFUE)

• La cooperación debe ser subsidiaria respecto de la acción de la UE. Se debe dar a la UE la oportunidad de avanzar en el sentido propuesto por los Estados miembros, poniendo en práctica una mayor cota de integración.
• Se excluyen los ámbitos de competencia exclusiva de la Unión (Artículo 3 TFUE).
• Debe estar vinculada a uno de los objetivos de la Unión (Artículo 3 TUE).
• Debe tener carácter abierto a la participación de otros Estados miembros.
• El artículo 326 TFUE añade tres requisitos: respetar los tratados y el DUE; no pueden introducir discriminaciones entre los Estados participantes; y deben respetar las competencias, derechos y obligaciones de los Estados no participantes.

Requisitos Procesales

• Tipo General (Artículos 20.9 TUE y 329.1 TFUE):
  1. Los Estados miembros comunican a la Comisión su deseo de establecer una cooperación reforzada.
  2. La Comisión propone al Consejo su creación.
  3. El Consejo autoriza la cooperación por mayoría cualificada. Si se produce un cambio en la cooperación, deberá ser mediante el procedimiento legislativo ordinario, con dictamen conforme del Parlamento Europeo.
• Tipo Específico (PESC): En el ámbito de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), los Estados miembros solicitan autorización para la cooperación reforzada directamente al Consejo. Esta será aprobada por unanimidad (derecho de veto) (Artículo 329.2 TFUE).
• Tipo Específico (ELSJ): En el ámbito del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia (ELSJ) (Artículos 82, 83 y 86 TFUE), se manifiesta la voluntad de los Estados miembros, y bastará el transcurso de cuatro meses para que se lance la cooperación reforzada.

En cuanto al funcionamiento, existe un Consejo de Cooperación Reforzada (CR) que decide por unanimidad, pero sus decisiones no son vinculantes para los Estados miembros no participantes.

3. Tratados Internacionales

Este mecanismo implica que todos los Estados miembros, excepto uno o varios, firman un tratado que desarrolla disposiciones del Derecho originario, relativas, por ejemplo, a la política monetaria. Este mecanismo solo se ha utilizado hasta ahora en una ocasión: el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza (TECG) de 2012. Este mecanismo entraña riesgos, como la necesidad de definir la implicación de las instituciones de la UE y la relación con el Derecho originario, es decir, definir los límites entre el Derecho originario general y el Tratado.