Lección 2: Las fuentes del derecho autonómico. 2.1 La Constitución

Lección 2: Las fuentes del derecho autonómico

2.1 La Constitución

Debemos recordar que el Estado autonómico constituye un axioma dentro de los procesos de descentralización política y se propone dar una respuesta específica al problema territorial integrado por los principios de libertad y autonomía. El punto de partida se halla en la Constitución, si bien esta no establece un modelo cerrado y definitivo, sino que se irá consolidando a lo largo de un proceso conocido por el nombre de proceso autonómico.

Si el artículo 2 de la Constitución fijaba los principios estructurales básicos del modelo autonómico, el Título VIII regulará de un modo extenso y detallado la puesta en marcha del mismo. De tal manera que muchas de sus normas son normas materialmente transitorias, nacidas para la puesta en marcha del Estado autonómico, ya avanzado y consolidado el proceso. Hoy carecen de sentido, de tal manera que un amplio sector doctrinal aboga porque la futura reforma de la Constitución suprima estas normas.

El Título VIII, titulado De la organización territorial del Estado, se estructura en tres capítulos: el primero, referido a una serie de disposiciones generales; el segundo, brevemente, a la administración local (provincias y municipios); y el tercero, el más extenso, que regula estas nuevas realidades político-territoriales: las comunidades autónomas. Dada su importancia, nos centraremos en este tercer capítulo.

Vías de acceso

Recordemos que la Constitución establece tres vías para que estos territorios accedan a la autonomía: vía general, vía especial y vías de excepción.

Vía general

El artículo 143.2 es la vía por la que accedieron la mayor parte de los territorios. Este artículo fija como requisito material la consecución de un acuerdo doble: el de las diputaciones provinciales interesadas u órgano interinsular correspondiente, y el acuerdo de los 2/3 de los municipios cuya población represente la mayoría del censo provincial o de la isla. Cabe destacar que la disposición transitoria primera permitía suplir el acuerdo de las diputaciones provinciales con el acuerdo adoptado por la mayoría de los órganos colegiados superiores preautonómicos. La principal consecuencia es que acceder a la autonomía por esta vía significaba alcanzar un techo competencial más bajo, aunque este podía ampliarse con la reforma del Estatuto, que debía realizarse cinco años después de la aprobación del mismo. Por este motivo, a las comunidades autónomas que accedieron por esta vía se las conoce como vía lenta.

Vía especial

Contemplada en el artículo 151.1 de la Constitución, las regiones que accedían por esta vía eran las que establecían un plus en los requisitos. Así, junto al acuerdo de las diputaciones provinciales era necesario el acuerdo de los 3/4 de los municipios de cada provincia que representasen la mayoría del censo electoral de la misma, y un referéndum de la mayoría de electores de cada provincia en los términos que fijase la ley orgánica correspondiente. El plazo máximo para cumplir estos requisitos sería también de seis meses desde la adopción del primer acuerdo por la corporación municipal. La razón del reforzamiento de los requisitos era asegurar un consenso social, político e institucional mayor a favor del proceso, ya que el nivel de autonomía al que se accedía era más elevado. Eran las comunidades autónomas de vía rápida. Los territorios que cumplían una doble condición: por un lado, habían plebiscitado afirmativamente y previo a la Constitución un proyecto de Estatuto de Autonomía; y por otro, contaban en el momento de aprobarse la Constitución Española con un régimen provisional de autonomía.

Vía de excepción

El artículo 144 habilita la posibilidad de que las Cortes, mediante ley, puedan acordar por motivos de interés general: 1) constituir una comunidad autónoma cuando su órgano territorial máximo fuese uniprovincial y no cumpliese los requisitos del 149.1; 2) autorizar o acordar un Estatuto de Autonomía para aquellos territorios que no estuviesen integrados en la organización provincial (Ceuta y Melilla); 3) cuando se trate de suplir la iniciativa de las corporaciones locales que no cumplieran los requisitos de la vía general (143.2). El artículo 144 busca extender el modelo autonómico a todo el territorio, es decir, dar coherencia al mapa autonómico. El sistema de acceso a la autonomía se completaba con la disposición adicional primera y la disposición transitoria cuarta.

Órganos e instituciones

La Constitución solo establece dos previsiones en el artículo 152, relativas exclusivamente a las comunidades autónomas de vía especial (151.1), pero en la práctica se extendieron a todas: en primer lugar, un índole general, que sostiene que la organización institucional tendría que ser la propia de un sistema parlamentario de gobierno; en segundo lugar, dos previsiones adicionales especiales relativas a las demarcaciones judiciales en el territorio autonómico (art. 152.1) y la creación de circunscripciones territoriales propias supramunicipales dotadas de personalidad jurídica (art. 152.3), las comarcas.

Sistema de distribución de materias (147.2)

Tres son los pilares o elementos esenciales delimitadores que fijan el sistema constitucional de reparto de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas, referido en el artículo 147.2.d):

• Sistema de doble lista de competencias (148.1 y 149.1).
• La cláusula de cierre del sistema.
• El sistema de distribución extraestatutaria del artículo 150.

Debido al carácter flexible y dinámico del sistema, se configura un régimen de competencias peculiar que debe estudiarse en función de cada uno de estos elementos.

Sistema de doble lista de competencias

Los artículos 148.1 y 149.1 de la Constitución contemplan dos amplias listas de materias sobre las cuales las comunidades autónomas podrán asumir competencias, y otras que corresponden en exclusividad al Estado. Este sistema se denomina sistema de reparto competencial de listas cerradas, que difiere del modelo anglosajón de listas abiertas, en el que la atribución competencial a uno de sus entes territoriales se realiza a través de una cláusula residual. Este sistema de lista cerrada plantea problemas: cabe dejar atrás alguna de las competencias al no ser recogidas en la Constitución, etc., así como el problema de la evolución que tienen las competencias, por lo que no siempre estará adecuada a la realidad, lo que genera una mayor inseguridad jurídica.

Competencias del 148.1: serían un total de 22 materias que determinan el ámbito competencial asumible por las comunidades autónomas en sus estatutos bajo su libre disposición, materias y competencias que podrán ser ejercidas bajo potestades legislativas, ejecutivas o administrativas. El artículo 148.2 permite además la ampliación competencial, para que la comunidad autónoma asuma competencias transcurridos cinco años desde la aprobación de su Estatuto y mediante la reforma del mismo.

Competencias del 149: se trata de materias cuya titularidad exclusiva corresponde al Estado, si bien las previsiones del 149 son más complejas que las del 148, pues fijan distintos regímenes jurídicos, de manera que nos encontramos ante unas competencias plenas e íntegras, y también con unas competencias estatales sobre las bases y competencias estatales concurrentes:

• Íntegras: serían del tipo de competencias que no admiten el ejercicio de ninguna facultad de las comunidades autónomas (Fuerzas Armadas y Defensa, Aduana general y deuda pública, Moneda…).
• Sobre las bases: el concepto de lo básico fue precisado con términos distintos por el constituyente, y así lo reconoció el TC, de tal manera que a tenor de lo dispuesto en la Sentencia 32/1981 puede entenderse un concepto más restrictivo de las bases (según el cual el Estado legisla lo básico y la comunidad autónoma desarrolla la legislación básica y ejecución: competencias en materias de prensa, radio, telecomunicaciones, coordinación sanidad, protección del medio ambiente, etc.) y un concepto más amplio de las bases (el Estado agotaría toda la legislación e incluso reglamentos, dejando a la comunidad autónoma una mera potestad ejecutiva material: legislación laboral, propiedad intelectual e industrial, pesos y medidas…).
• Concurrentes: la doctrina y el TC han identificado este tercer tipo de competencias, cuyo ejemplo clásico es la materia de la cultura, así el artículo 148.1.17 atribuye esta competencia a la comunidad autónoma y al mismo tiempo el artículo 149.2.

Cláusula de cierre

Un sistema de listas precisa establecer un mecanismo que permita aclarar la atribución competencial en materias que no aparezcan contenidas en listas detalladas (149.3). Así, el artículo 149.3 prevé dos tipos de atribuciones complementarias residuales: un principio de prevalencia de las normas estatales y un principio de supletoriedad del derecho estatal.

Sistema de distribución extraestatutaria

Este sistema viene a complicar todavía más el sistema de distribución competencial, sin que sea necesario para ello reformar los estatutos ni la concurrencia de la voluntad de la comunidad autónoma, de manera que el Estado puede alterar el régimen competencial autonómico sin contar con la voluntad de las comunidades autónomas. El artículo 150 establece así las llamadas leyes marco, leyes de delegación y transferencia y leyes de armonización, todas ellas caracterizadas por su unilateralidad.

• Leyes marco: el Estado puede atribuir a alguna o todas las comunidades autónomas una competencia para dictar normas sobre una materia, siempre dentro del límite fijado por una ley marco estatal que determinará los principios y bases, así como el control de las competencias legislativas autonómicas.
• Leyes orgánicas de delegación y transferencia: el Estado puede transferir o delegar competencias estatales que por su propia naturaleza sean transferibles o delegables; la ley de delegación o transferencia deberá prever los medios financieros y formas de control del Estado reservadas. El instrumento a utilizar es una ley orgánica, planteándose el problema de la verdadera titularidad de la competencia.
• Leyes de armonización: el Estado puede establecer principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las comunidades autónomas, si bien para ello es necesario que lo exija el interés general, que deberá apreciarlo las Cortes por mayoría absoluta.

La Constitución establece los principios y reglas que van a permitir el control por parte del Estado sobre las comunidades autónomas. Entre ellos: la prohibición de federarse (art. 145.1 CE), el control estatal sobre la celebración de convenios de cooperación intraautonómica (art. 145.2), la regulación de instituciones del Estado encargadas del control de los órganos autonómicos (art. 153 CE: Tribunal de Cuentas, Gobierno, TC, jurisdicción contencioso-administrativa), la figura del delegado del Gobierno (art. 154), encargada de dirigir la administración del Estado en el territorio autonómico, el mecanismo de la acción federal del artículo 155, y el sistema de resolución de los conflictos de competencia y del recurso de inconstitucionalidad.