Licencias urbanísticas, ruina, valoraciones del suelo y expropiación: régimen jurídico del urbanismo

Licencias urbanísticas

2 Licencias: tras la ejecución de planes y proyectos de urbanización, se requiere licencia para cualquier edificación o uso del suelo que se autorice conforme al planeamiento. Debe solicitarse la licencia de forma general al Ayuntamiento.

El artículo 228 TR establece que el acto administrativo de otorgamiento de licencia es el que habilita efectivamente las posibilidades de parcelación, edificación, ocupación y aprovechamiento del suelo. Al ser un acto reglado, es obligatoria la edificación y el uso del suelo (parcelaciones, movimientos de tierra y obras de nueva planta).

Excepciones:

• 1. Actuaciones para el cumplimiento de órdenes de ejecución de la autoridad municipal.
• 2. Obras públicas municipales o de particulares para el cumplimiento de normas y planes.
• 3. Obras concesionadas de servicios públicos locales o prestación de servicios.
• 4. Obras promovidas por Administraciones Públicas distintas del municipio: ejecución de grandes infraestructuras públicas o declaradas de urgencia o excepcional interés público.

Régimen jurídico de las licencias

Las licencias tienen carácter real, son transmisibles y caducan por incumplimiento de plazos (declaración expresa de caducidad). Se otorgan sin perjuicio de terceros, dejando a salvo el derecho de propiedad.

Salvo previsiones específicas de la legislación sectorial:

1. Presentación de solicitud y proyecto técnico ante el Ayuntamiento, junto con el visado colegial, salvo en proyectos de Administraciones públicas.
2. Emisión de informes técnicos y jurídicos por los servicios municipales o la Oficina Urbanística Territorial.
3. Remisión para informe o autorización a otras Administraciones públicas.
4. Silencio administrativo: si no se emite resolución, se entiende favorable, salvo previsión contraria de la legislación sectorial.
5. Resolución motivada de la Alcaldía o Junta de Gobierno Local.
6. Comunicación pública y publicación.

Se matiza que nunca podrán adquirirse por silencio administrativo facultades contrarias a la ley, al planeamiento o al resto de la normativa urbanística.

Licencias declaradas nulas de pleno derecho

Son nulas de pleno derecho las licencias:

1. Que hayan omitido trámites de información pública o aprobación cuando sean necesarios.
2. Otorgadas con infracción de zonificación o uso urbanístico (zonas verdes y espacios libres), así como sobre suelo no urbanizable de especial protección o de costas.

Es preceptivo incluir en la licencia: la naturaleza del suelo, el objeto de la actuación, su fin y uso, la altura, el volumen y la ocupación permitida de la parcela, la cantidad presupuestada de obras, la fecha de aprobación y los indicadores de las normas en cuya virtud no resulte preceptivo trámite alguno.

Ruina y deber de conservación

6 Ruina: concluye el deber de conservación.

1. El coste de las obras de mantenimiento y reparación con condiciones de seguridad, salubridad, estanqueidad y consolidación estructural no excederá del límite del deber legal de conservación.
2. Se agotan las posibilidades de rehabilitación del edificio o de la estructura, existe peligro cierto y se constata el derrumbe inminente.
3. Se requiere la realización de obras de conservación que no puedan autorizarse por tratarse de un inmueble fuera de ordenación.

La declaración corresponde al órgano municipal competente, previo procedimiento de oficio o a instancia del interesado. Las actuaciones citan a los ocupantes legales y a los titulares de derechos reales. Previa incoación del procedimiento y trámite de audiencia, salvo en ruina inminente o urgente (Alcaldía). El acto declarativo se pronuncia sobre el incumplimiento o no del deber de conservación.

Tipos de declaración de ruina

• Edificación o construcción no catalogada ni protegida por legislación sectorial de protección del patrimonio cultural: la declaración determina que la propiedad está obligada a proceder a la rehabilitación o demolición.
• Edificación catalogada o protegida conforme a la normativa del patrimonio cultural: procede la rehabilitación (medidas urgentes de la propiedad, trabajos y obras de estabilidad y seguridad).

En caso de no haber acuerdo, la Administración puede ordenar las obras y la ayuda económica, o sustituir a la propiedad por un agente edificador.

Las edificaciones fuera de ordenación requieren demolición sin posibilidad de rehabilitación.

Las medidas cautelares en situaciones de ruina inminente no suponen la declaración de situación legal de ruina. El Ayuntamiento es responsable de los daños y perjuicios; el alcalde podrá ordenar el apuntalamiento y desalojo imprescindibles.

Restablecimiento de la legalidad urbanística

21 Órdenes de suspensión: la Administración puede adoptar medidas hasta que no pasen cuatro años desde la terminación de las obras. Las obras en curso se paralizarán y se comprobará su legalizabilidad, ordenando solicitar la licencia o la demolición.

Los acuerdos de suspensión son inmediatamente ejecutivos. Tras notificación a los interesados (promotor, constructor y técnico director), las obras se paralizan en 48 horas. Si es necesario, se ejecuta forzosamente: citación y personación de inspección urbanística y fuerza pública, lectura del acuerdo de suspensión, precinto y retirada de maquinaria y materiales.

Tras la suspensión, se distingue:

1. Actuación ilegalizable: demolición por el promotor y los propietarios en dos meses.
2. Legalización de las obras: licencia en dos meses por el interesado, con fianza o aval del 20% del proyecto técnico.

Si no se solicita en plazo, el Ayuntamiento impondrá multas del 20% y apercibimiento, y ordenará la realización de proyectos o estudios para que el Ayuntamiento se pronuncie sobre la legalidad de la actuación afectada.

Actas de comprobación y audiencia

22 Actas: si la licencia permite un piso y dos, la Alcaldía dirige la actuación al promotor, constructor y técnico director, señalando las anomalías y concediendo cinco días para aducir la concordancia. Si los responsables alegan conformidad de la licencia con la normativa urbanística, se convoca a las personas en quince días, examinando y extendiendo un acta suscrita por todos los comparecientes. El órgano municipal:

• a) Permite continuar la actuación si se ajusta a la licencia.
• b) Si la actuación es legalizable, requiere a los responsables que soliciten nueva licencia en dos meses, paralizando inmediatamente la actuación.
• c) Si la actuación es no legalizable, se paraliza y se adecua a las condiciones de la licencia.

23 Actuaciones sin licencia: la obra concluida contra licencia equivale a obra sin licencia, siempre que no transcurran cuatro años desde su terminación. El Ayuntamiento:

• a) Previo informe de los servicios técnicos, si se estima legalizable, requiere al propietario para ajustar las obras y los usos a la licencia o solicitar licencia. Si no solicita en plazo:
• b) Si no es legalizable, requiere al promotor y propietario para la demolición en dos meses.

Es aplicable a actuaciones que se hayan ejecutado sin licencia o que contradigan la zonificación o uso urbanístico (zonas verdes y espacios libres).

24 Licencias nulas: el procedimiento de declaración de nulidad o anulación de la licencia y de las dispensas puede imponer la demolición. Se distingue entre licencias u órdenes de ejecución que constituyan manifiesta infracción urbanística grave o muy grave (el Ayuntamiento dispone la suspensión de efectos, la paralización de obras y el traslado al órgano jurisdiccional; en la Ley 127 LJCA se prevé el procedimiento especial en casos de suspensión administrativa previa de acuerdos) del resto de supuestos de actos bajo licencia ilegal (artículo 106 y 7 de la Ley 39: licencias nulas, el Ayuntamiento declara de oficio previo dictamen favorable del Consejo Consultivo, licencias de otra infracción; los Ayuntamientos pueden declarar lesivas por interés público, con ulterior impugnación en orden contencioso-administrativo). Firme la declaración de nulidad o anulación, la Administración acuerda la demolición sin perjuicio de la posibilidad de legalizarlas por modificación normativa o del planeamiento.

25 Derribo y reposición: la Administración urbanística abre procedimiento contra el propietario, promotor, constructor y técnico director, y procede a reponer con similares características e igual superficie útil y dimensiones que la edificación preexistente, solicitando la preceptiva licencia.

26 Inactividad de la Administración: la Administración autonómica, como competente, interviene de forma supletoria ante la inactividad municipal: cuando los órganos de la entidad local no inicien el ejercicio de competencias ni realicen acciones emprendidas frente a hechos de infracción urbanística grave o muy grave. El titular del Consejo competente advierte al Ayuntamiento y fija medidas restauradoras y plazo.

3 Acción pública: la acción pública conforme al artículo 125 de la Constitución y 19 de la LOPJ garantiza el interés legítimo de la ciudadanía en la protección de la legalidad urbanística y el medio ambiente. Ejemplo: pretensión de obtener la declaración de nulidad de una licencia o de un planeamiento. Se reconoce a las asociaciones ecologistas la legitimación en el marco del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU).

Valoraciones del suelo

2 Valoración del suelo: se abandona el método de comparación (en la Ley, en los casos en que concurren los requisitos, se asegura la eliminación de elementos especulativos), el método de capitalización de rentas y la renta posterior.

Según el artículo 36 del TR, el valor del suelo se obtiene por capitalización de la renta anual real o potencial, atendiendo a su uso o disfrute, o a su explotación, de forma que sean susceptibles de terreno conforme a la legislación, medios técnicos normales de producción. Se incluirán como ingresos las subvenciones de cultivo y aprovechamiento, y se descontarán los costes de explotación.

El valor del suelo podrá ser corregido al alza en un máximo del doble, en función de factores objetivos de localización, accesibilidad, núcleo de población, centros técnicos, ubicación en el entorno singular de valor ambiental.

La valoración de edificaciones, construcciones e instalaciones se hará con independencia del suelo, mediante el método de coste de reposición, según su estado y antigüedad en el momento de la valoración. Se valorarán las plantaciones y siembras preexistentes, y la indemnización de arrendatarios y otros derechos, conforme a la LEF y la LAR.

No se considerarán las expectativas derivadas de la asignación de edificabilidades y usos por ordenación territorial o urbanística no plenamente realizados.

Valoración del suelo urbanizado y no urbanizado

Según el artículo 37 del TR:

• a) Suelo no edificado, edificio ilegal o en ruina física: se aplica la edificabilidad al valor del repercutido del suelo, determinado mediante el método residual estático. Se tomará en consideración la que la ordenación urbanística atribuya a la parcela o edificio medio del ámbito homogéneo en el que el terreno estuviera incluido, cuando el terreno no esté asignado a edificación o uso privado.
• b) Suelo edificado en curso: valor superior al determinado por tasación conjunta del suelo y la edificación, o por el método de comparación o por método residual, conforme a lo señalado para el suelo urbanizable no edificado, sin considerar la construcción realizada.

El sistema de valoraciones tiene por objeto determinar el justiprecio del suelo expropiado y la verificación o previsión de beneficios y cargas, fijando el precio a pagar al propietario en venta o sustitución forzosa, y determinando el respectivo aprovechamiento.

Efectos de la valoración

• a) Obtención aislada de terrenos destinados a sistemas generales y demás dotaciones públicas.
• b) Establecimiento de este sistema de actuación integrada en una unidad de ejecución.
• c) Instrumentación de servidumbres urbanísticas de base privada.
• d) Constitución del patrimonio público del suelo.
• e) Incumplimiento de la función social de la propiedad (inobservancia de plazos de urbanización o edificación, o parcelaciones ilegales).
• f) Demás supuestos legales.

Justiprecio en la expropiación

• a) Cálculo del valor según criterios de la Ley.
• b) Procedimiento de expediente individualizado o tasación conjunta.
• c) Abono del justiprecio en metálico.

En el Registro de la Propiedad: la inscripción del título se realiza mediante acta de ocupación e inscripción de la finca (descripción e identificación de la finca, referencia catastral y representación gráfica con sistema de coordenadas). El acceso de fincas al Registro se realiza mediante acta de pago o justificación de consignación del precio. La superficie objeto de la actuación se inscribe.

Reversión

Si la alteración de uso que motivó la expropiación se produce por modificación o revisión de planes, o por actuaciones urbanizadoras, se otorga derecho de reversión a los antiguos propietarios, salvo:

• a) Uso de dotación pública que motivó la expropiación efectivamente implantado y mantenido durante ocho años.
• b) Expropiación para la formación o ampliación del patrimonio público del suelo.
• c) Expropiación por incumplimiento de deberes o no levantamiento de cargas.
• d) Resto de supuestos de la LEF.
• e) Suelo expropiado segregado que mantenga su suelo o subsuelo manteniendo el uso de dotación pública.
• f) Expropiación para ejecutar actuaciones urbanizadoras si no pasan más de diez años desde la expropiación sin urbanización concluida.

Siempre que se alteren los usos o la edificación del suelo y se produzca un incremento de valor conforme a los criterios de expropiación, el nuevo valor se aplicará con los mismos criterios de valoración a los nuevos usos y edificación.

Derecho de superficie

Según los artículos 53 y 54, puede constituirse por el propietario del suelo (público o privado). Cuando el propietario es una Administración, el instrumento sirve para intervenir en el mercado del suelo.

El superficiario realiza la construcción o edificación en finca ajena, manteniendo la propiedad temporal de la construcción o edificación. Puede constituirse el derecho de superficie sobre construcciones o edificaciones realizadas (vivienda, local, elementos privativos), y el superficiario con propiedad temporal, sin perjuicio del propietario separado del titular del suelo.

Para su validez se requiere escritura pública, con un plazo de duración no superior a 99 años e inscripción en el Registro de la Propiedad. Puede constituirse a título oneroso (contraprestación del superficiario: pago de suma alzada o canon periódico, adjudicación de viviendas o locales, o su arrendamiento) o gratuito. Es susceptible de transmisión y gravamen. Se extingue si no se edifica conforme a la ordenación territorial y urbanística en el plazo previsto.

El artículo 226 del TROTU autoriza a las Administraciones públicas a construir derecho de superficie sobre terrenos de su propiedad o de sus integrantes del patrimonio público del suelo, cuya gestión corresponda, con destino a construcción de viviendas protegidas o públicas.

Procedimiento de constitución y características onerosas o gratuitas:

• A) Constitución con arreglo a concurso o subasta: podrá construirse directamente si el acuerdo se ajusta a la legislación sobre régimen patrimonial (leyes de patrimonio de las comunidades autónomas), según la naturaleza de la superficie.
• B) Características onerosas o gratuitas según la legislación de régimen patrimonial.
• C) Beneficios normativos para viviendas protegidas o públicas si se cumplen los requisitos.

Ejercicio de los derechos de tanteo y retracto

Ejercicio del derecho de tanteo: se delimitan áreas. Los propietarios de bienes están obligados a notificar a la Administración actuante su decisión de enajenar, precio y forma, y ejercer el derecho de tanteo en el plazo de 70 días naturales. El incumplimiento de la obligación de notificación previa a la transmisión, la omisión de requisitos o la falsedad da lugar al derecho de retracto de la Administración actuante. El efecto de la notificación de ejercicio caduca a los cuatro meses sin transmisión.

El derecho de retracto se ejerce en 70 días desde la siguiente notificación de la transmisión que el adquirente hará a la Administración actuante, entregando copia escrita del documento formalizado. El ejercicio de derechos respecto de transmisiones efectuadas a partir de la publicación del anuncio en el trámite de información pública se respeta el plazo.

Actuaciones concertadas

Según el TROTU, el modelo urbanístico de la Administración puede efectuarse por procedimientos de actuación pública cuando concurran circunstancias especiales deficitarias que deban afrontarse de modo perentorio. La declaración de Actuación Urbanizadora Concertada corresponde a la Comunidad Autónoma (Consejo competente en materia de urbanismo), previo convenio con el Ayuntamiento.

Usos específicos:

• a) Residencial: como prioritarios, modalidades de vivienda sujetas al régimen de protección pública.
• b) Polígonos y áreas industriales promovidos por actuación pública e incluidos en actuaciones de transformación urbanística o instrumento asimilado.
• c) Equipamientos e instalaciones con especial incidencia en aquellos que forman parte de áreas de rehabilitación integral o remodelación urbanística.
• d) Otras finalidades sociales aprobadas por el órgano competente.

La declaración de Actuación Urbanizadora Concertada posibilita la tramitación inmediata del instrumento de planeamiento urbanístico exigible en las áreas o sectores donde se actúe de conformidad con la clasificación del suelo.

Desarrollo urbanístico:

• a) Tramitación de Plan Parcial o Plan Especial adecuada a las condiciones documentales fijadas para el Plan Parcial.
• b) Suelo no urbanizable o urbanizable no incluido en sectores delimitados: desarrollo mediante Plan Especial, estándares del Plan Parcial.
• c) Usos posibles en el Plan Parcial y en el Plan Especial.
• d) El Plan Parcial o Especial recoge la justificación de la modalidad de actuación escogida, tipología, régimen de vivienda, proporción, reservas especiales, características de industria y equipamiento.
• e) Plazos de ejecución de las actuaciones en los planes.