Organización y gestión administrativa local: estructura, recursos humanos y dedicaciones políticas

1. Organización y gestión administrativa local

Dentro de los gobiernos locales distinguimos dos niveles: el político, representado por personas elegidas democráticamente, y el administrativo, integrado por personas que prestan sus servicios profesionales como personal de las Administraciones Públicas locales.

Estructura

• a) Política de carácter deliberante: Pleno y Comisión Informativa.
• b) Política de carácter ejecutivo: Alcalde/sa, Junta de Gobierno Local, Tenencias de Alcaldía y Concejalías Delegadas.
• c) Administración estratégica: personas trabajadoras con habilitación nacional, gerentes, directores/as y coordinadores/as de áreas y servicios.
• d) Administración de carácter operativo: jefaturas de servicio, de secciones, negociados y puestos base.

Con esta organización básica se asegura la dirección política (situada en la parte ejecutiva) y la gestión de los distintos servicios que prestan las EELL (parte deliberante y controladora de la anterior). La Secretaría y la Intervención se encargan del control formal de la legalidad: función de asesoramiento legal de carácter preceptivo y función de fiscalización interna de la gestión económico-financiera y de la contabilidad.

Existe una disfunción, sobre todo en la tendencia que se da en los ejecutivos locales a repartir a cada concejalía una pequeña parcela de actuación, con la intención de dar entrada en el ejecutivo y en las delegaciones a personas de todos los partidos que los componen. "Esta circunstancia favorece que los/as concejales/as tiendan a ocuparse de la gestión administrativa, ocupando espacios que son propios de los empleados públicos profesionales".

Configuran una serie de modelos de gestión y de diseños de organización local muy diversos. El primero es el hecho de que la administración local ha ido asumiendo la prestación de servicios a la ciudadanía. Existen 4 ejes fundamentales para la configuración de los modelos institucionales y organizativos de la administración local:

• Burocrático o funcional.
• Relacionado con el entorno: con los propios aparatos administrativos o mediante modelo relacional.
• Centrado en el territorio: que enfrenta a centralización territorial con descentralización.
• Que relaciona la gestión municipal con la ciudadanía (participativo) o con aquellos que solo responden a instancias internas de la propia administración.

La estructura administrativa local representa la disposición de las unidades que integran las EELL, según los criterios de jerarquía y especialización. Estamos ante un sistema formal que refleja niveles jerárquicos y criterios de división horizontal. Dentro de la estructura administrativa hay unidades de línea y unidades de asesoramiento: las de línea forman parte de la línea jerárquica, dirigen y realizan/ejecutan actividades dentro de su ámbito específico; las unidades de asesoramiento son habitualmente, y su función es realizar asesoramiento a través de análisis y estudios.

Existen 2 dimensiones básicas:

• Vertical: con niveles jerárquicos o de dirección. Da la altura de la organización; a mayor altura, mayor complejidad.
• Horizontal: da la amplitud de la organización y dependerá de las unidades que se creen y de la centralización que exista. Los criterios para la creación de unidades suelen ser en función de: servicios, colectivos de ciudadanos, territorio o matricial. La decisión para esta división es del Pleno y puede variar si se considera oportuno.

No es raro que encontremos organizaciones municipales que combinan distintos criterios para su divisionalización. También existen, y coexisten, modelos básicos de departamentos y áreas, distinguiendo los que tienen:

• Orientación interna: están destinados a dar servicio a las distintas áreas del Concello.
• Orientación externa: están destinados a dar servicios dirigidos a ciudadanos o colectivos.

Existen 4 modelos de estructura administrativa posibles:

• Clásico-burocrático: el más habitual y tradicional, tiene acusada verticalidad y gran número de áreas. Los principales problemas que presenta son el alejamiento de los centros en los que se toman decisiones de los que las ejecutan, con lo que se pierde rapidez en las decisiones políticas y no existe comunicación fluida.
• De agencias: crea organizaciones formalmente independientes que prestan servicios y desarrollan competencias concretas.
• Funcional: trata de suprimir la división en áreas mediante su integración en funciones profesionales de alto nivel. No reduce niveles jerárquicos.
• Mixto funcional: reducir niveles jerárquicos en algunos ámbitos de gestión, mediante la agrupación de los que tienen mayor relación.

En municipios de tamaño pequeño es habitual que la alcaldía haga su labor de dirección de los servicios municipales, pero también que los habilitados nacionales, con control profesional y permanencia en el cargo, puedan llegar a tomar las riendas de la dirección real del Concello. Mientras que en los Concellos medianos y grandes el peso de la dirección recae habitualmente en la alcaldía. La organización y gestión local da modelos diversos y complejos.

2. Recursos humanos: funcionarios y personal laboral, y las dedicaciones de los miembros políticos de las corporaciones

El personal al servicio de las administraciones locales se divide en funcionariado y personal laboral, y muchas veces el reclutamiento queda en manos políticas. Dentro del grupo del funcionariado debemos distinguir entre:

• Habilitados nacionales (secretaría, intervención-tesorería y secretaría-intervención). Su movilidad se produce mediante concursos públicos, en los que se baremán sus méritos, teniendo mayores facilidades formativas y de ascenso.
• Habilitados por la administración local, divididos en A/X, dividida según la titulación exigida para el ingreso; y la de A Especial, con una subescala técnica y otra de servicios especiales. Su movilidad, capacitación, formación e incluso el ingreso, tienen sus propias particularidades según la corporación de la que se trate.

Personal laboral: debe seleccionarlo la propia corporación respetando los principios de mérito, capacidad e igualdad.

Funciones: a los funcionarios se les reservan las de ejercicio de la autoridad, las de fe pública, las de asesoramiento legal preceptivo, contabilidad, etc., con el fundamento de tener mayor garantía de imparcialidad, objetividad e independencia.

Las corporaciones locales también pueden nombrar personal eventual, puestos de especial confianza o asesoramiento; el nombramiento es libre y le corresponde a la presidencia.

La relación de puestos de trabajo (RPT) incluye, para cada puesto de la plantilla, su denominación, características esenciales, retribuciones y requisitos para su desempeño. Son las propias corporaciones las que realizan las RPT siguiendo unas directrices marcadas por el Estado. Los puestos de habilitación de carácter nacional, su supresión, creación y modificación corresponden al Ministerio de AAPP.

En todas las entidades locales debe existir un puesto de trabajo que tenga encomendadas las funciones de secretaría y asesoramiento legal, salvo que exista dispensa al efecto o que se agrupen varias entidades para el sostenimiento común de dicho puesto. También deben existir un puesto de trabajo para las funciones de control y fiscalización interna.

En las diputaciones provinciales, igualmente con personal, se observa un alto grado de funcionarización y una fuerte presencia de personal que realiza labores instrumentales, siendo los grupos correspondientes que precisan de titulaciones universitarias muy inferiores. Esto denota un problema de captación de grupos profesionales altos, siendo necesario introducir una política de recursos humanos que reajuste la estructura de sus plantillas y que faciliten la creación de unidades de alto rendimiento profesional.

Los miembros políticos en las corporaciones locales dedican tiempo y trabajo a sus obligaciones dentro del gobierno local. Tendrán derecho a percibir retribuciones cuando desempeñen dichos cargos de forma exclusiva (artículo 75 y ss.), y la corporación los dará de alta en la Seguridad Social, pagando las cuotas que le corresponden como empleador. De serlo, las percepciones serán incompatibles con el desarrollo de otras funciones públicas y privadas, según la legislación de incompatibilidades del personal al servicio de las administraciones públicas.

También pueden desarrollar sus responsabilidades en régimen de dedicación parcial, recibiendo las retribuciones en función de la dedicación efectiva a las mismas, igual en la Seguridad Social, según el tiempo dedicado. Pero también pueden percibir remuneración por la asistencia efectiva a las sesiones de los órganos colegiados de la corporación de los que formen parte, en la cantidad que señale el Pleno. Y todos ellos, con independencia del régimen de dedicación que tengan, pueden recibir compensación por los gastos ocasionados por el ejercicio de su cargo.

Todos los representantes locales deben realizar una declaración sobre las posibles causas de incompatibilidad y sobre las actividades que les proporcionan ingresos económicos. Serán inscritas en diversos Registros de intereses que tienen carácter público, con la finalidad de dar la mayor transparencia posible al sistema de gobierno municipal.

Los que tienen dedicación exclusiva, una vez finalizado su mandato y durante los dos años siguientes, tienen limitaciones para el ejercicio de actividades privadas, pudiendo el Concello contemplar una compensación económica cuando no puedan desempeñar actividad profesional ni tengan retribuciones económicas por otras actividades.

En el caso de que la población sea inferior a 1.000 habitantes, no podrán tener dedicación exclusiva y la dedicación parcial será excepcional y con los límites que se señalen en los Presupuestos Generales del Estado. En el caso de los diputados/as provinciales, deberán escoger entre la dedicación exclusiva en su concello o en la corporación provincial. Si no tienen ni dedicación exclusiva ni parcial, tendrán derecho a las asistencias por concurrir efectivamente a las reuniones de los órganos colegiados provinciales de los que formen parte.

Limitación del número de cargos con dedicación exclusiva

La Ley de racionalización y sostenibilidad de la administración local también añade una limitación al número de cargos públicos en función del número de habitantes:

• Menos de 1.000 habitantes: no pueden existir dedicaciones exclusivas.
• De 1.001 a 2.000: una.
• De 2.001 a 3.000: máximo 2.
• De 3.001 a 10.000: máximo 3.
• De 10.001 a 15.000: máximo 5.
• De 15.001 a 20.000: máximo 7.
• De 20.001 a 35.000: máximo 10.
• De 35.001 a 50.000: máximo 11.
• De 50.001 a 100.000: máximo 15.
• De 100.001 a 300.000: máximo 18.
• De 300.001 a 500.000: máximo 20.
• De 500.001 a 700.000: máximo 22.
• De 700.001 a 1.000.000: máximo 25.
• Barcelona y Madrid: máximo 45 y 32 respectivamente.