Tratados internacionales y su posición en el ordenamiento jurídico español

Los Tratados Internacionales y su Posición en el Sistema de Fuentes

Desde mediados del siglo XX, la actividad política, económica, cultural y social se ha internacionalizado, superando así las tradicionales barreras estatales en las que se movían. Esto ha tenido un claro reflejo en la propia organización interna del poder público y el ordenamiento jurídico de los países en relación.

Los Tratados Internacionales

Los tratados internacionales son aquellos que suscriben diversos Estados soberanos entre sí o con organizaciones supranacionales y que vinculan jurídicamente a todos ellos, conformándose, así como fuente de Derecho.

La Constitución hace eco a la importancia de las relaciones internacionales, y dedica a estos el capítulo III del Título III (artículos 93 a 96) y los menciona en otros pasajes – por ejemplo: artículo 10.2 -, estableciendo en su Preámbulo que uno de los fines de la Nación española es «Colaborar en el fortalecimiento de unas relaciones pacíficas y de eficaz cooperación entre los pueblos de la Tierra», o bien el artículo 96 CE: «Los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno. Sus disposiciones solo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho Internacional». Este precepto merece un doble comentario:

a) El derecho internacional forma parte del ordenamiento jurídico.

b) El tratado internacional es una norma jurídica peculiar.

El Tratado Internacional como Parte del Ordenamiento Jurídico

Se está reconociendo en el mencionado artículo que los tratados internacionales son fuente del ordenamiento jurídico español una vez que se dan determinadas condiciones, lo que es tanto como reconocer que son normas jurídicas vinculantes en España y que forman parte de su ordenamiento jurídico. Esto nos lleva a analizar el lugar que el tratado internacional ocupará en nuestro sistema de fuentes y las relaciones que pudieran darse entre el mismo y otras fuentes del derecho.

Aunque el principio de la primacía de los ordenamientos supranacionales sobre los nacionales, es uno de los principios básicos que informa las relaciones entre los unos y otros, como es el caso del derecho de la Unión Europea, parece apuntar a lo contrario. Ha sido comúnmente aceptado por la doctrina y jurisprudencia constitucional nacionales que el tratado internacional guarda una relación de inferioridad jerárquica con la Constitución de cada Estado como norma jurídica superior de este. Así lo dice el artículo 95.1 de nuestra Norma Básica con una fórmula singular, que consagra tal dependencia: «La celebración de un tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la Constitución exigirá la previa revisión constitucional». Esa subordinación implica dos cosas:

1ª. Que quepa un control previo de constitucionalidad de un tratado internacional que esté pendiente de suscribirse por el Estado español. Este control previo se hace a través del Tribunal Constitucional (TC) y tiene un fin bastante definido. Como con claridad puso de manifiesto el TC en su declaración de 1 de julio de 1992, lo que pretende el artículo 95 de la CE es evitar la evidente perturbación que para la política exterior y las relaciones internacionales del Estado podría producir una eventual declaración de inconstitucionalidad de una norma pactada, entregando así una doble tarea al TC: la de preservar la Constitución y la de garantizar la seguridad y estabilidad de los compromisos a contraer por España en el orden internacional. Respecto a ese control que desarrolla el TC, la declaración de ese órgano antes mencionado ha señalado lo siguiente:

1. A través del requerimiento a que alude el artículo 92.2 CE, los legitimados para ello ofrecen al Tribunal dudas de constitucionalidad de tratados internacionales o parte de ellos.

2. Están facultados para hacer el requerimiento sólo el Gobierno de la Nación y el Congreso o el Senado, no pudiendo instarse el procedimiento de oficio por el propio Tribunal.

3. La solución que adopta el Tribunal es una declaración y no un mero dictamen, de suerte que la misma es una decisión jurisdiccional que tiene carácter vinculante y, en cuanto tal, produce frente a todos los efectos de la cosa juzgada.

2ª Que haya control a posteriori de un tratado internacional suscrito por España y publicado en forma.

El Tribunal Constitucional ha entendido que los poderes públicos españoles son igualmente sujetos a la Constitución española tanto cuando actúan en las relaciones internacionales o supranacionales, siendo esto precisamente lo que trata de preservar el artículo 95 de la Constitución.

Más complicada es la relación entre el tratado internacional y la ley. La clave para la solución del problema nos la brindan los artículos 94.1 e) y 96.1 de la Constitución.

El primero de sus preceptos exige que se dé la previa autorización de las Cortes Generales en caso de los tratados internacionales que supongan modificación o derogación de alguna ley, mientras que el segundo prevé la disposición de los tratados internacionales. Esto equivale a decir que solamente algunos tratados tienen fuerza activa frente a la ley, pero que todos los tratados internacionales suscritos por el Estado español tienen fuerza pasiva frente a la ley, de suerte que los mismos son inderogables por ella.

Clases de Tratados Internacionales desde el Punto de Vista Constitucional

Tratados que ceden el Ejercicio de Competencias Constitucionales a Organizaciones Internacionales

El artículo 93 CE dispone que «mediante la ley orgánica se podrá autorizar la celebración de Tratados por los que se atribuya a una organización internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución. Corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno, según los casos, la garantía del cumplimiento de estos tratados y de las resoluciones emanadas de los organismos internacionales o supranacionales titulares de la cesión».

El artículo 93 de la CE tiene un triple contenido que supone:

a) Que la celebración de determinado tipo de tratados internacionales solo podrá autorizarse mediante una ley orgánica.

b) Que dichos tratados son aquellos por los que se atribuya a una organización internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución.

c) Y que la «garantía del cumplimiento de estos tratados y de las resoluciones emanadas de los organismos internacionales supranacionales titulares de la cesión» corresponderá, según los casos, a las Cortes Generales o al Gobierno.

Tratados Autorizados por las Cortes Generales

Establece el artículo 94 de la CE que la presentación del consentimiento del Estado para obligarse por medio de tratados internacionales requerirá la previa autorización de las Cortes Generales en los siguientes casos:

1. Tratados de carácter político.

2. Tratados o convenios de carácter militar.

3. Tratados o convenios que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes fundamentales establecidos en el Título I.

4. Tratados o convenios que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda pública.

5. Tratados o convenios que supongan modificación o derogación de alguna ley o exijan medidas legislativas para su ejecución.

Los artículos 154 a 160 del Reglamento del Congreso y 144 a 147 del Reglamento del Senado son los que se encargan de describir el trámite parlamentario que lleva consigo la autorización de este tipo de tratados internacionales. Cabe sistematizar esta regulación de la siguiente manera:

1º El Gobierno solicita la concesión de autorización de las Cortes remitiendo al Congreso de los Diputados el texto del tratado o convenio.

2º La tramitación se ajustará al procedimiento legislativo común, considerándose como enmiendas a la totalidad de las que pretendan la denegación o aplazamiento de la autorización o planteen reservas o declaraciones no previstas en el tratado.

3º El Senado puede proponer la no ratificación, el aplazamiento o la reserva respecto de los tratados y convenios internacionales.

4º Las discrepancias entre ambas Cámaras se intentarán resolver en una Comisión Mixta de las mismas, la cual presentará un texto que será sometido a ambas Cámaras, resolviendo el Congreso por mayoría absoluta en caso de mantenerse la discrepancia.

Tratados no Autorizados Previamente por las Cortes Generales

A este tipo de tratados hace referencia el artículo 94.2 CE al disponer que el Congreso y el Senado serán inmediatamente informados de la conclusión de los restantes tratados y convenios, lo que es tanto como reconocer que el órgano constitucional que lo suscribe en el nombre del Estado español es distinto de las Cámaras mencionadas, básicamente el Gobierno.