Potestad sancionadora local: principios, infracciones y tipicidad

ESPECIAL REFERENCIA A LA POTESTAD SANCIONADORA LOCAL

Las ordenanzas tienen fuerza de ley en el ámbito local, en relación con las materias de competencia municipal. Esta es una flexibilización del principio de reserva de ley, pero en ningún caso es admisible una ausencia absoluta de cobertura legal. El Tribunal Constitucional (TC) ha señalado que "la exigencia de ley para la tipificación de infracciones y sanciones ha de ser flexible en materias donde, por estar presente el interés local, existe un amplio campo para la regulación municipal, y siempre que la regulación local la apruebe el Pleno del Ayuntamiento". Sin embargo, esta flexibilidad no excluye de forma tajante la exigencia de Ley. Corresponde a la Ley la fijación de los criterios mínimos de antijuricidad, conforme a los cuales cada Ayuntamiento puede establecer varios tipos de infracciones. No es necesario que la Ley reguladora de cada materia establezca las clases de sanciones que pueden establecer las ordenanzas municipales, ni que la Ley establezca una clase específica de sanción para cada grupo de ilícitos. Es suficiente una relación de las posibles sanciones que cada Ordenanza Municipal puede predeterminar en función de la gravedad de los ilícitos administrativos que tipifica (LRJPAC arts. 127.1 y 129.1).

RESERVA DE LEY EN ÁMBITO DE LAS RELACIONES DE SUJECIÓN ESPECIAL

El TC ha precisado que "una sanción carente de toda base normativa legal devendría no sólo conculcadora del principio de legalidad, sino lesiva del derecho fundamental considerado". Una cosa es que quepan restricciones en el ejercicio de los derechos en los casos de sujeción especial, y otra que los principios constitucionales (fundamentales) puedan ser también restringidos o perder eficacia o virtualidad. "Una cosa es que los requisitos de legalidad formal y tipicidad permitan una adaptación en concordancia a la intensidad de la sujeción, pero siempre será exigible su cumplimiento".

PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD

LRJPAC art. 128.1: Serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa. 128.2: Las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor. Incluso en los casos en que la norma posterior que afecta de forma favorable al tipo sancionador se dicta con posterioridad a la resolución sancionadora que lo aplica, y estando sustanciándose el recurso jurisdiccional presentado contra la misma, no procede cuando la sanción ha sido ya plenamente ejecutada. La aplicación del principio de retroactividad de la norma posterior más favorable al inculpado se refiere a la tipificación de la infracción y sanción, y al nuevo plazo de prescripción, si resulta inferior.

CONCEPTO Y CLASES DE INFRACCIONES

Constituyen infracciones administrativas las acciones y omisiones dolosas o culposas antijurídicas (contrarias al ordenamiento) tipificadas y sancionadas en una norma legal.

Clasificación de las infracciones:

• Leves, graves y muy graves.

Esta clasificación, atendiendo a un elemental principio de proporcionalidad, se corresponde con una paralela clasificación de las sanciones, sirve para modular los plazos de prescripción de las infracciones, la distribución competencial para la imposición de las sanciones, la mayor o menor simplificación del procedimiento e incluso el rigor en la exigencia del principio de legalidad en materia sancionadora. La asignación de una infracción a una u otra categoría es puramente positivista.

Tipos de infracciones:

• Infracción de resultado: la acción entraña una alteración de la realidad exterior con la lesión a un bien jurídico protegido (daño a un bien de interés cultural).
• Infracciones de peligro: la acción constituye una situación de riesgo o peligro más o menos concreto o hipotético para los bienes jurídicos protegidos (vertidos no autorizados que pueden deteriorar la calidad de las aguas).
• Infracciones formales: la infracción se consuma por el incumplimiento de un deber legal, aunque no cause lesión ni riesgo para un bien jurídico concreto (las más frecuentes en ámbito administrativo, como la realización de actividades sin título administrativo habilitante exigido para su ejercicio lícito).

PRINCIPIO DE TIPICIDAD

Art. 25.1 CE: Garantía de orden material y alcance absoluto, que refleja la especial trascendencia del principio constitucional de seguridad jurídica en el ámbito limitativo de libertad individual, y que se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes.

Dos cuestiones relevantes:

• Por un lado, se plantea si es correcto el empleo en la definición del tipo de infracción de conceptos cuya delimitación permita un margen de apreciación.
• Por otro lado, se plantea si es correcto que la norma infractora, para la determinación de la conducta típica, se remita a otra norma que establezca requisitos, condiciones, deberes o prohibiciones.

El principio de tipicidad comporta también exigencias en el plano del ejercicio de la potestad sancionadora, en el sentido de que la Administración Pública sancionadora debe precisar de manera suficiente y correcta, a la hora de dictar cada acto sancionador, cuál es el tipo infractor con base en el que se impone la sanción, sin que corresponda a los órganos de la jurisdicción ordinaria buscar un tipo sancionador alternativo.

PRINCIPIO DE ANTIJURICIDAD

Las conductas tipificadas como infracciones han de ser siempre antijurídicas: contrarias al ordenamiento jurídico. Hay excepciones:

• Actuación en legítima defensa.
• Actuación en el ejercicio legítimo de un derecho o en el cumplimiento de un deber.
• Actuación en estado de necesidad justificante.

En estas circunstancias, aunque la conducta sea típica, está justificada y, por ello, nunca puede ser objeto de sanción.