Principios de la Potestad Sancionadora Administrativa: Legalidad, Tipicidad, Proporcionalidad y Non Bis in Idem

Principios Fundamentales de la Potestad Sancionadora Administrativa

El ejercicio de la potestad sancionadora por parte de las Administraciones Públicas se encuentra estrictamente delimitado por una serie de principios constitucionales y legales que garantizan los derechos de los ciudadanos frente a la actuación punitiva del Estado.

1. Principio de Legalidad

El principio de legalidad tiene su más concreta manifestación en el ámbito del Derecho positivo en la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público, la cual establece que la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas, reconocida por la Constitución Española (CE), se ejercerá cuando haya sido expresamente atribuida por una norma con rango de Ley. El primer requisito inexcusable es legitimar el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración.

Este principio comporta una doble garantía:

• Garantía de orden material y alcance absoluto: aplicable tanto al ámbito penal como al de las sanciones administrativas.
• Garantía de carácter formal: relativa a la exigencia y existencia de una norma de adecuado rango. El Tribunal Constitucional (TC) la ha identificado preceptivamente como ley en sentido formal, interpretando así los términos de «legislación vigente» del artículo 25.1 de la CE, sin admitir —salvo supuestos o hipótesis de normas preconstitucionales— la remisión directa al reglamento para la determinación de conductas ilícitas.

2. Principio de Tipicidad

El principio de tipicidad exige un grado de precisión superior al principio de legalidad: requiere la descripción legal expresa de una conducta específica a la que se conectará una sanción administrativa determinada. Comprende una doble vertiente:

• La exigencia de tipificación formal de las infracciones.
• La necesidad de que la naturaleza y límites de las sanciones correspondientes se encuentren perfectamente definidos y graduados en la norma.

No obstante, el Tribunal Constitucional ha admitido una cierta flexibilización del principio de tipicidad en el ámbito sancionador administrativo, posibilitando la colaboración reglamentaria para la especificación o desarrollo de la conducta infractora, siempre dentro de los márgenes y directrices fijados por la ley de cobertura.

3. Principio de Proporcionalidad

El principio de proporcionalidad constituye un criterio constitucional informador de toda actividad de los poderes públicos susceptible de restringir, limitar o lesionar los derechos individuales de los ciudadanos. Exige que cualquier sanción deba determinarse en congruencia con la gravedad de la infracción cometida y valorando objetivamente las circunstancias del hecho.

Este principio opera en dos fases esenciales:

1. En la predeterminación normativa (labor del legislador).
2. En la aplicación concreta de la norma sancionadora (labor del órgano administrativo aplicador).

Asimismo, según ha establecido la jurisprudencia del Tribunal Supremo, la proporcionalidad actúa en una triple dirección:

• Juicio de adecuación o finalidad: exige que el objetivo que la Administración busca alcanzar resulte subsumible en la finalidad que persigue el ordenamiento jurídico al atribuirle la potestad sancionadora.
• Juicio de necesidad: los medios e instrumentos utilizados por la Administración han de ser proporcionados con relación a la finalidad perseguida.
• Juicio de idoneidad: las medidas adoptadas deben ser aptas y eficaces para la efectiva realización del fin perseguido.

Por consiguiente, el principio de proporcionalidad vincula de manera directa las infracciones con sus sanciones y fundamenta la graduación legal de las infracciones en leves, graves y muy graves.

4. Principio Non Bis in Idem

El principio non bis in idem sitúa su campo de aplicación en el ámbito de la sanción y no en el de la mera infracción, dado que su propósito es evitar la duplicidad de sanciones sobre un mismo hecho y no la doble tipificación concurrente en diferentes normas punitivas.

Se trata de un principio general del Derecho estrechamente ligado a la proporcionalidad y a la santidad de la cosa juzgada. Prohíbe la imposición reiterada de dos o más sanciones, así como la tramitación paralela o sucesiva de dos o más procedimientos (ya sea en el orden penal o administrativo), siempre que concurra la conocida triple identidad, salvo en los casos en que exista una relación de especial sujeción con la Administración:

• Identidad subjetiva (sujetos): el presunto infractor debe ser la misma persona en los diversos procedimientos; en el supuesto de sanciones ya ejecutadas, debe tratarse del mismo sujeto sancionado en más de una ocasión.
• Identidad fáctica (hechos): la coincidencia debe recaer sobre los hechos estrictamente constitutivos de la infracción, con exclusión de circunstancias accesorias que solo operen como atenuantes o agravantes.
• Identidad de fundamento (causa o interés protegido): para que la concurrencia de sanciones (penal y administrativa) por un mismo hecho resulte jurídicamente admisible, es indispensable que la normativa sectorial aplicada contemple los hechos desde la perspectiva de un bien jurídico tutelado distinto del que busca salvaguardar la primera sanción impuesta.