Procedimiento de adopción de decisiones en la Unión Europea: tratado de Lisboa y fuentes del derecho comunitario

T6. Procedimiento de adopción de decisiones

1. Tratado de Lisboa (TL)

Ampliación del procedimiento legislativo ordinario, votación por mayoría cualificada, ámbito político, papel de integración de la UE.

En el procedimiento legislativo ordinario: posibilidad de acuerdo con las mayorías, normas + derecho de veto (voto) / algunos países no renuncian a su derecho de oposición.

En el ámbito político:

• Ámbito sensible: imposición de soberanía nacional.
• Política exterior: relación de la Unión con los países.
• Inmigración: UE en frontera interior.
• Justicia: equilibrio y armonización de sistemas propios.

Suelen conservarse el procedimiento legislativo especial y la votación por unanimidad.

Introducción de cláusulas institucionales. Objetivo: integración de la UE, facilitada en ámbitos sensibles si lo desea un país de la UE: cláusula 3.

1.1 Cláusulas pasarela

Permiten derogar el procedimiento legislativo previsto por el Tratado:

• Pasar del procedimiento legislativo especial al ordinario.
• Pasar de la votación por unanimidad a la votación por mayoría cualificada.

Activación: depende de una decisión por unanimidad del Consejo o del Consejo Europeo y de la aprobación de los parlamentos nacionales. Se introduce la cláusula pasarela general aplicable a todas las políticas de la UE (artículo 48 TUE).

1.2. Cláusulas de freno (tres ámbitos)

• Medidas de coordinación, regímenes de seguridad social y trabajadores migrantes (artículo 48 TFUE).
• Cooperación judicial en materia penal (artículo 82 TFUE).
• Normas comunes para la infracción de delitos penales (artículo 83 TFUE).

Creación de cláusulas de freno: para aplicar el procedimiento legislativo ordinario al ámbito, cláusulas de freno: límite del procedimiento legislativo ordinario: un país de la UE puede recurrir al Consejo Europeo si un proyecto legislativo afecta a los principios fundamentales de su sistema de seguridad social o de justicia penal. Suspensión del procedimiento iniciado. El Consejo Europeo puede reenviar el proyecto al Consejo, que seguirá con el procedimiento, o bien, al final, solicitar una propuesta a la Comisión Europea. Interés de las cláusulas de freno: residir en la posibilidad de ampliar el procedimiento legislativo ordinario a políticas implicadas.

1.3. Cláusulas aceleradoras

Aceleran la integración entre países de la UE, facilitando la cooperación reforzada en algunos ámbitos.

Permiten derogar el procedimiento de activación de la cooperación reforzada.

Concesión de cooperación reforzada: cuando se reúnen nueve países de la UE, se informa de la voluntad de los países de crear una cooperación reforzada al Consejo, Parlamento y Comisión.

Cuatro ámbitos:

• Cooperación judicial en materia penal (artículo 82 TFUE).
• Normas comunes en el derecho de infracciones penales (artículo 83 TFUE).
• Fiscalía Europea (artículo 86 TFUE).
• Cooperación policial (artículo 87 TFUE).

Cláusulas aceleradoras y de cooperación, con infracción en materia penal: si fracasa el procedimiento, un país de la UE puede dirigirse a la cláusula.

2. Procedimiento legislativo ordinario

Parlamento Europeo + Consejo: colegisladores.

Inicialmente: acuerdo con el Tratado (Maastricht).

Actualmente: método utilizado en la toma de decisiones de la UE.

TFUE: ampliación del ámbito político: cooperación judicial en materia civil, cooperación policial, ayuda humanitaria, medidas (controles en fronteras exteriores, asilo e inmigración).

Funcionamiento del procedimiento legislativo ordinario (artículo 294): Parlamento y Consejo legislan en condiciones de igualdad, y se adopta el acto legislativo en primera o segunda lectura. Si no hay acuerdo tras la segunda lectura, se convoca al Comité de Conciliación.

En el procedimiento legislativo ordinario, la decisión se toma por mayoría cualificada, de forma que se garantiza que la decisión, cuando exista mayoría de países de la UE: 55% de los Estados miembros y representación del 65% de la población de la UE.

3. Procedimiento legislativo especial

Son excepciones al procedimiento legislativo ordinario.

El TFUE no describe con precisión el procedimiento legislativo especial. El Consejo es el único legislador en la práctica. El Parlamento tiene un papel de consulta o consentimiento. En el segundo pleno, si no se cumple el procedimiento ordinario ni el especial, se realiza la función de control. El Consejo (ministros) ejerce la función legisladora.

Tabla de funciones

• Propuesta de actos legislativos (UE): Comisión Europea.
• Aprueba: Parlamento Europeo.
• Se componen (un representante por país de la UE): Consejo Europeo, Comisión Europea, Consejo de la UE, Tribunal de Justicia de la UE.
• Elegido por ciudadanos de la UE: Parlamento Europeo.
• Presupuesto: Comisión Europea.
• Representante internacional de la ciudadanía: Parlamento Europeo.
• Representación internacional (UE/gobiernos): Consejo de la UE + Consejo.
• Decide la interpretación legal (UE): Tribunal de Justicia de la UE.
• Define la dirección política (UE): Consejo Europeo.

T7. Fuentes del Derecho de la Unión Europea (DOUE)

Derecho originario

1. Estatuto (Corte)

Artículo 38 del Estatuto del TJUE: norma incompleta.

Reconocimiento:

• Tratados, costumbre, principios generales.
• Doctrina y jurisprudencia.
• Principio de equidad: cada Estado asume su parte.

2. Aproximación al sistema de fuentes de la UE

2.1. Características del ordenamiento de la UE

• Propio: diferente del derecho interno y del derecho de los Estados miembros.
• Autónomo: propio regulador y principios propios; sistema de fuentes propio y autónomo; desarrollo de los objetivos del Tratado.
• Uniforme: se aplica e interpreta de forma uniforme en los 27 Estados miembros.

En los Tratados no previstos (fuentes): summa divisio:

• Derecho originario.
• Derecho derivado.

2. Derecho originario / primario

Definición: norma de rango superior en el sistema jurídico de la UE.

Naturaleza: norma de derecho interno y fuente normativa: todo el derecho primario son Tratados internacionales, mediante acuerdo voluntario de los Estados parte.

• Jerarquía formal: superior a las restantes normas.
• Jerarquía material: Carta de Derechos Fundamentales de la UE.
• Forma de los documentos: TUE + TFUE + 37 protocolos + 2 anexos + Tratados calificados por el TJUE: Carta constitucional de la Comunidad de Derecho + instrumentos normativos: Tratados originarios (Comunidades Europeas y UE) – Tratados modificados: Acta Única Europea, Tratado de la UE, Ámsterdam, Niza, Lisboa – Tratados modificativos particulares: afectan a la reforma institucional – Tratado + actas modificativas (adhesión), creación de nuevos países adheridos a la UE.

3. Ámbito de aplicación del derecho originario

• Material: competencias atribuidas a la UE por los Estados miembros, a través de los Tratados constitutivos.
• Temporal: vigencia ilimitada; artículo 53 TUE; con posibilidad de retirada de la UE.
• Territorial (Estados miembros): artículo 52 TUE; pueden existir exclusiones o exenciones concretas. La UE no tiene soberanía territorial; es de los Estados miembros.

Contenido:

A. Fuentes escritas

• Tratados constitutivos: Parlamento: CECA + Consejo: CEE y CEEA o Euratom + Comisión: TUE.
• Tratados modificativos: modificación (TFUE y TUE): Acta Única Europea, Tratado de la UE, Ámsterdam, Niza, Lisboa + tratados de adhesión (nuevos Estados miembros) + modificaciones puntuales: Tratado de fusión (ejecutivo), Acta electoral del Parlamento Europeo, decisión sobre recursos propios.
• Carta de Derechos Fundamentales de la UE: desde el Tratado de Lisboa.

B. Fuentes no escritas

• Principios generales del derecho de la UE: antes, en la jurisprudencia del TJUE; ahora, artículo 6.3 TUE.

C. Carta de Derechos Fundamentales de la UE

• Título VII.
• Valor jurídico: artículo 6.1 TUE.
• Ámbito de aplicación: artículo 51 de la Carta.
• Ámbito de protección: artículo 53 de la Carta.
• Titulares de derechos fundamentales: personas, ciudadanos, trabajadores.
• Contenido unificado de derechos y remisión ocasional a legislaciones nacionales.

4. Procedimiento de revisión del derecho originario

A. Procedimiento de revisión ordinario

Reforma de 2004:

• Iniciativa: cualquier Estado miembro, Comisión o Parlamento Europeo.
• Presentación: ante el Consejo.
• Consejo: remite el proyecto al Consejo Europeo y notifica a los Parlamentos nacionales.
• Consejo Europeo: decide a favor de la modificación propuesta por mayoría simple, previa consulta al Parlamento Europeo y a la Comisión.
• Presidencia del Consejo Europeo: convocatoria de una Convención: representantes del Parlamento Europeo, Comisión y Jefes de Estado y de Gobierno.
• Presidencia del Consejo: consulta a representantes de gobiernos de los Estados miembros, para negociar y aprobar la modificación.
• Ratificación por todos los Estados miembros de la UE.

B. Procedimiento de revisión simplificado (tercera parte del TFUE)

• Políticas y acciones internas de la UE (artículo 48.6 TUE).
• Revisión del procedimiento decisorio del Consejo Europeo: por unanimidad del Consejo Europeo, previa aprobación del Parlamento Europeo.
• Revisión del procedimiento legislativo: el Consejo Europeo puede cambiar al procedimiento legislativo ordinario.
• Propuesta de modificación a través de: Gobierno, Parlamento Europeo, Comisión, Parlamentos nacionales, Consejo Europeo.
• Consulta: aprobación, tramitación en el procedimiento legislativo especial, control del Parlamento; Comisión: guardiana de los Tratados; Consejo Europeo: convención para conferencia intergubernamental, con representantes de los Estados miembros, presidida por el Consejo, legislativa.
• Aprobación de la modificación (texto) + firma durante 2 años + ratificación nacional + publicación en el Boletín Oficial del Estado y en el DOUE.