Principios rectores del gasto público en España: justicia, legalidad, anualidad y estabilidad

III. Principio de Justicia Material del Gasto/Asignación Equitativa

Para completar el principio de justicia tributaria, es necesario que el reparto de la carga tributaria y el destino de los recursos obtenidos sean justos. Este principio no se identifica con el principio de legalidad formal en el gasto, ya que la legalidad puede ser justa o no.

Art 31 CE

• Principio de justicia tributaria: vinculado a los requisitos de igualdad y progresividad del sistema fiscal y a la capacidad contributiva (se contribuye según la capacidad).
• Principio de justicia en el gasto: no tiene parámetros claros. La doctrina y jurisprudencia establecen que:

• El gasto no puede ser injusto: no se permite un gasto arbitrario o que favorezca desigualdades entre territorios o ciudadanos.
• La CE es un sistema de valores: la asignación de recursos públicos que no los respete puede llegar a ser inconstitucional.
• En relación con la prestación y organización de servicios públicos, sería justo, en vertiente del gasto, el hecho de permitir a determinadas personas, y bajo requisitos concretos, que puedan acceder a ese servicio a coste más bajo o gratuitamente.
• Es un principio y no un derecho en sentido estricto, pero vincula a los poderes públicos y se les aplica el principio de reserva de ley y pueden motivar recursos de inconstitucionalidad.

IV. Principios de Eficiencia y Economía (art 31.2 CE)

La programación y ejecución del gasto debe responder a criterios de eficiencia y economía. Por otro lado, el art 103 CE especifica que la Administración Pública actuará de acuerdo con el principio de eficacia. Se dice que son principios económicos y no jurídicos, directamente relacionados con el principio de justicia.

• Eficiencia y economía implican alcanzar objetivos determinados a coste mínimo.
• Eficacia implica que hay que alcanzar los objetivos fijados de manera satisfactoria.
• Estos 3 principios están fijados en la CE. La Administración Pública ha ido depurando sus técnicas de gestión y control para optimizar resultados.
• Los criterios de eficiencia y economía NO pueden superar o infringir los límites de la justicia (subvenciones públicas no por gestión directa, aunque fuese más eficaz).

V. Principio de Legalidad y Reserva de Ley (Principio de Competencia)

La Constitución Española establece la reserva de ley. Diferenciaremos entre:

• Reserva material: en el gasto público, afecta a la presupuestación, ejecución y control.
• Reserva formal: cuando la materia está regulada por ley, el ejecutivo no puede modificarla a través de reglamento, esto se llama congelación de rango. El legislativo puede eliminar la reserva deslegalizando la materia, a través de una ley que diga lo contrario.

Art 134 CE: Reserva de ley para los Presupuestos Generales del Estado (PGE)

• A las Entidades Locales no les afecta la reserva de ley ya que los Plenos no tienen competencia legislativa.
• A las Comunidades Autónomas, sí. Sus Estatutos de Autonomía y la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) dicen que sus presupuestos propios se aprobarán por Ley.

Art 133.4 CE: "La Administración Pública solo podrá contraer obligaciones financieras y realizar gastos de acuerdo con las Leyes".

• Nacimiento: amparo en ley (previsión específica, naciendo de actos de la Administración...).
• Para cumplir la obligación, el gasto tiene que autorizarse por ley presupuestaria.

Reserva de ley en materia de control

La Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas (LOTCU) regulará la composición, organización y funciones del Tribunal de Cuentas, que fiscalizará las cuentas y gestión económica del Sector Público.

Principio de legalidad de los actos administrativos de gasto

La ley autoriza o habilita a la Administración para realizar el gasto, y delimita cómo se gasta: gasto del órgano competente para ello, y siguiendo el procedimiento establecido.

VI. Principio de Unidad

• Todos los ingresos y gastos tienen que conformar un único presupuesto (1 solo documento).
• La Ley de Presupuestos debe ser única y anual (susceptible de modificación).
• Excepciones: ciertos organismos autónomos y entidades administrativas independientes. Pero las excepciones son integrables y consolidables con los PGE. (Excepción al art 27.3 LGP: a veces las leyes pueden permitir a leyes que no sean la de presupuestos que se afecte un recurso a una finalidad concreta.

Principio de no afectación de recursos

• Art. 27.3 LGP: "los recursos públicos deben destinarse a cubrir las necesidades públicas en general, sin que haya afectación de recursos concretos a necesidades concretas".
• Excepciones:
  • Tasas.
  • Contribuciones especiales (obra pública).
  • Previsión del art. 27.3 LGP.
  • Figuras tributarias de carácter medioambiental.

VII. Principio de Universalidad

Es una derivación del principio de unidad, y está relacionado con la regla del presupuesto bruto. Recogido en la CE:

• Art 134 CE: "Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado".
• Art 27.4 LGP: "Los derechos liquidados y las obligaciones reconocidas se aplicarán al presupuesto por su importe íntegro, sin que puedan atenderse obligaciones mediante minoración de derechos a liquidar o ya ingresados, salvo que la Ley lo autorice de modo expreso".

El presupuesto debe incluir todos los gastos e ingresos públicos por su importe bruto. Esta regla tiene que respetarse en las previsiones de ingresos, en las autorizaciones de gastos y en la ejecución de ingresos y gastos. Se incluyen cantidades brutas y no netas para conocer los ingresos y costes reales, ya que favorece el control.

Art 27.4 LGP: "Importe íntegro" es el resultado después de aplicar exenciones y bonificaciones aplicables, y exceptúa la devolución de ingresos indebidos.

Unidad y universalidad son principios muy próximos, pero el de unidad tiene naturaleza formal (documental) y el de universalidad es más sustancial (económico).

VIII. Principio de Anualidad

La razón de que exista es que el presupuesto tiene que tener vigencia determinada por motivos políticos, económicos y sociales. Así, la vigencia jurídica corresponde al año natural, ayudando a equilibrar la relación entre Gobierno y Cortes, y si hay cambios en el escenario social/económico del país, se pueden adaptar nuevos presupuestos.

Art 134.2 CE y 27.1 LGP: "Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual".

Art 34.1 LGP: "El ejercicio coincidirá con el año natural".

Por otro lado, debemos diferenciar entre 2 tipos:

• Anualidad en la aprobación: hay que someterlos a la aprobación de las Cortes cada año. Art 134.3 CE: "El Gobierno deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior". Hasta el 30 de septiembre, como muy tarde, hay que presentar los presupuestos del Estado ante las Cortes. Si los nuevos no están aprobados, se prorroga el ejercicio anterior.
• Anualidad en la ejecución: plazo para ejecutarlo de 1 año, aunque el artículo 27 LGP dice que tiene que ser compatible con los créditos plurianuales.

Para delimitar el ámbito temporal del Presupuesto habría dos criterios:

• Criterio de competencia (en España): se incluyen en el año de vigencia del presupuesto los derechos liquidados y las obligaciones reconocidas en ese año, sin importar si se pagan o se cobran en ese mismo año. Lo que importa es que se liquide el derecho o se reconozca la obligación, pudiéndose pagar en el ejercicio siguiente. Ej.: si tengo un gasto en el 2012, y no lo pago hasta el 2013, es un gasto del 2012.
• Criterio de caja: se incluyen en el presupuesto anual los derechos cobrados y las obligaciones pagadas, sin importar cuándo se liquidaron los derechos o se reconocieron las obligaciones.

Excepciones al principio de anualidad

• Créditos plurianuales: creados para hacer frente a determinados gastos por obras o servicios, que se realizarán en varios ejercicios presupuestarios, sin extenderse más de 4 ejercicios y sin sobrepasar unos porcentajes establecidos.
• Incorporaciones de crédito: básicamente, incorporaciones de remanente. Si a 31/12 el gasto está autorizado y comprometido, se puede hacer el pago en el ejercicio siguiente.
• Prórroga del presupuesto: En principio, la prórroga afecta a toda la Ley de Presupuestos, salvo a créditos para gastos de servicios que terminen el año cuyos presupuestos se prorrogan, o para obligaciones que se extingan ese mismo año (artículo 38.2 LGP).

IX. Principio de Especialidad

Las Cortes aprueban el presupuesto (documento donde están las distintas líneas de gasto). Y el Ejecutivo realiza el gasto aprobado, siguiendo esas limitaciones en la ejecución. Las limitaciones son de tres tipos:

1- Cualitativa:

• Artículo 27.2 LGP: "Los créditos presupuestarios de la Administración General del Estado, sus organismos autónomos y de las entidades integrantes del sector público estatal con presupuesto limitativo se destinarán exclusivamente a la finalidad específica para la que hayan sido autorizados por la Ley de Presupuestos Generales del Estado o por las modificaciones realizadas conforme a esta Ley" (≌ artículo 42 LGP).
• Artículo 43.1 LGP: "En el presupuesto del Estado los créditos se especificarán a nivel de concepto, salvo los créditos destinados a gastos de personal y los gastos corrientes en bienes y servicios, que se especificarán a nivel de artículo y las inversiones reales a nivel de capítulo".
• No solo se autoriza una cuantía de gasto global, sino que se establecen las líneas de gasto que se van a seguir (no se puede gastar en un objeto distinto del previsto en la partida; la finalidad específica de los gastos se plasma en el presupuesto).

2- Cuantitativa:

• Artículo 46 LGP: "Los créditos para gastos son limitativos. No podrán adquirirse compromisos de gasto ni adquirirse obligaciones por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos, siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos y las disposiciones generales con rango inferior a ley que incumplan esta limitación, sin perjuicio de las responsabilidades reguladas en el título VII de esta Ley".
• Tanto el presupuesto global como cada uno de los créditos son limitativos.
• Si el crédito se agota y se quiere seguir gastando de esa línea, se puede hacer (generación/modificación de crédito).
• No se pueden comprometer gastos, liquidar obligaciones u ordenar pagos sin crédito suficiente (actos nulos de pleno derecho + responsabilidades).
• Excepciones a la especialidad cuantitativa: generación o modificación de créditos; anticipos de tesorería (hasta el 1% de los créditos autorizados).

3- Temporal:

• Artículo 49 LGP: "Con cargo a los créditos del estado de gastos de cada presupuesto sólo podrán contraerse obligaciones derivadas de adquisiciones, obras, servicios y demás prestaciones o gastos en general que se realicen en el propio ejercicio presupuestario, sin perjuicio de las salvedades establecidas en los apartados 2 y 3 del artículo 34 de esta Ley".
• El Presupuesto aprobado por las Cortes tiene carácter anual; los créditos se aprueban para gastarlos en ese ejercicio anual. Si termina el ejercicio y no se aplicó gasto, se dan de baja.
• Lo normal es que una obligación presupuestaria nazca y se extinga en el mismo ejercicio. Pero existe la posibilidad de que nazca en un ejercicio y no se pague hasta el siguiente y se paga con cargo al crédito reservado, pasando ese crédito a la cuenta de ejercicios cerrados. Hay que reconocer y afectar el crédito antes del 31 de diciembre, si no, se anula.

Una concepción rígida de este principio convierte al Presupuesto en inoperativo. Por eso se admiten EXCEPCIONES:

Excepciones a la especialidad cuantitativa:

• Créditos ampliables: se afectaron créditos a determinados gastos, pero la cuantía es indicativa. Después, si se recaudan más ingresos, los créditos pueden ampliarse, si se prevé en la Ley.
• Obligaciones específicas reconocidas durante el ejercicio que sean de cumplimiento inaplazable: el crédito presupuestario no contiene una autorización, sino una previsión. Se prevé lo que se puede necesitar para una finalidad y las necesidades son superiores, se pueden aumentar.

Excepciones a la especialidad cualitativa:

• Transferencias de créditos: se hacen cuando se ve que los fondos de un programa van a quedar sin gastar (anulados), mientras que habría que pedir crédito extraordinario o suplemento para otro programa. Para evitar el absurdo, se transfiere el crédito.
• Créditos coyunturales o de acción coyuntural: son programas de inversión; el Gobierno va disponiendo de ellos a medida que la situación económica se lo exige.

Excepciones a la especialidad cuantitativa y cualitativa:

• Créditos extraordinarios: necesidad sobrevenida de realizar un gasto que no puede esperar hasta el ejercicio siguiente, sin que haya crédito para ello. Trámite de “mini-presupuesto” aprobado por el Parlamento, a partir de un proyecto que presenta el Gobierno.
• Suplementos de crédito: necesidad sobrevenida de realizar un gasto que no puede esperar hasta el ejercicio siguiente, hay crédito consignado, pero es insuficiente. Trámite de “mini-presupuesto”, aprobado por el Parlamento, a partir de un proyecto que presenta el Gobierno.
• Generación de crédito: se crean nuevos créditos después de obtener ingresos de modo imprevisto (si hay una nueva Ley que genere una figura impositiva).
• Reposición de créditos: la Administración obtiene el reintegro de un pago que había realizado y no debía.

X. Principio de Estabilidad

Déficit presupuestario

Consiste en que al cierre de ejercicio exista un exceso de gastos públicos sobre los ingresos públicos presupuestarios. En la actualidad se admite un déficit controlado. En relación al déficit presupuestario, encontramos la figura de la deuda pública. La emisión de nueva deuda pública que ayuda a las administraciones a cubrir el desequilibrio que ocasiona el déficit. Solo se admite el déficit en varios momentos:

• Déficit inicial, en la elaboración y presentación de los presupuestos: los gastos autorizados (o que se pueden autorizar) sobrepasan los ingresos previstos.
• En la ejecución y liquidación: se combate con la emisión de nueva deuda pública.

Introducción al principio de estabilidad presupuestaria

El artículo 40.1 CE: "los poderes públicos promoverán las condiciones favorables para el progreso social y económico y para una distribución de la renta regional y personal más equitativa, en el marco de una política de estabilidad económica". La estabilidad económica incluiría a la estabilidad presupuestaria:

• La CE concibe la estabilidad como valor protegible y lo encuadra en políticas (pleno empleo).
• La CE no se refiere a la estabilidad como un principio aplicable en materia presupuestaria.

En la actualidad, las exigencias de estabilidad las impone la pertenencia a la UE:

• Políticas de integración y de unión monetaria: La UE exige equilibrio presupuestario, con déficits presupuestario no superiores al 3% del PIB del estado.
• El contexto de crisis económica complica el cumplimiento.

A raíz de estas exigencias europeas aparecen las primeras leyes de estabilidad presupuestarias en los Estados Miembros:

• Los Estados Miembros no estaban obligados a dictar normas sobre estabilidad, pero se decidió darle cobertura legal al principio.
• Modificaciones para flexibilizar el principio hasta llegar al Texto Refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria (TRLGEP) de 2007.
• La Ley de Economía Sostenible de 2011 también fija la estabilidad como objetivo (transparencia, plurianualidad, eficacia y estabilidad).

Concepto de estabilidad

La exigencia de un equilibrio entre ingresos y gastos no implica que no se admitan situaciones controladas de desequilibrio. El TRLGEP define la estabilidad presupuestaria como una situación de equilibrio o de superávit a lo largo del ciclo económico.

• Se habla de ciclo económico (3 años) y no de período anual.
• Existe una flexibilización del principio para hacer frente a posibles déficits anuales, compensables a lo largo del ciclo.

¿Cómo se fijan los objetivos de estabilidad?

El primer semestre de cada año, el Consejo de Ministros fija el objetivo de estabilidad presupuestaria para los tres ejercicios siguientes, para el Estado, Comunidades Autónomas, Entidades Locales y otros organismos como la Seguridad Social, etc. Hay un objetivo global de estabilidad para todo el sector público y otros paralelos específicos para el Estado, CCAA, EELL y SS (no puede tener déficit). Al alcanzar acuerdo en el Consejo de Ministros, se envía a las Cortes para que aprueben el objetivo de estabilidad.

• Si las cortes lo aceptan el proyecto de ley de PGE tiene que respetar el objetivo.
• Si no lo aceptan, el Gobierno tiene un mes para preparar otro y someterlo a aprobación en las Cortes.

Incumplimientos

Para el cumplimiento flexible del principio de estabilidad existen “planes financieros de reequilibrio”, que incluyen medidas con los ingresos y gastos públicos, que intentan volver a una situación de estabilidad. Los objetivos de estabilidad hay que respetarlo en todos los momentos:

• En la elaboración del presupuesto: obligación de fijar previamente el objetivo de estabilidad que aceptan las Cortes.
• Durante la ejecución: si hay que hacer modificaciones en las partidas presupuestarias, se financiarán dando de baja otros créditos o con el Fondo de Contingencia de ejecución presupuestaria.
• En la liquidación: si hay déficit, se aplican medidas correctoras. Si hay superávit en la AGE se utiliza para reducir el endeudamiento neto, si es en la SS, se guarda en el fondo de reserva para atender necesidades futuras. En fase de liquidación también se hace un control del cumplimiento del principio de estabilidad.

Para hablar de incumplimiento hay que conocer las cifras de déficit:

• El Ministro de Economía y Hacienda envía un informe al Gobierno sobre el grado de cumplimiento del objetivo de estabilidad del ejercicio anterior y del ciclo, antes del 1 de octubre de cada año.
• Para preparar el informe, antes tiene que recibir información de las CCAA y de los EELL (trimestralmente).

Si se incumplen las obligaciones de estabilidad de los estados de la UE, España puede responder:

• Antes de emitir obligaciones y valores, puede pedírsele que publique información adicional sobre ellas.
• Recomendarle al banco europeo de inversiones que no le conceda préstamos, o que altere las condiciones en las negociaciones.
• Exigirle un depósito sin devengo de intereses hasta que se corrija el déficit.
• Multas.

Supuestos de déficits admitidos:

• Déficits coyunturales: se producen cuando la economía no alcanza el nivel de crecimiento acordado en Consejo de Ministros. No puede superar el 1 % para todo el sector público y corresponde el 0,25 % al Estado, el 0,75 % a las CCAA y el 0,05 % a las EELL.
• Déficits para la financiación de gastos de inversión: se pueden aprobar presupuestos con déficit cuando ese déficit se destina a financiar incrementos de inversión en programas dedicados a I+D+i.

Control del cumplimiento del objetivo de estabilidad

• Se controla el grado de cumplimiento del objetivo de estabilidad: cadena de información; técnicos – autoridades nacionales – autoridades comunitarias.
• Dos veces al año se envía un INFORME sobre el nivel de déficit público y deuda pública a la Comisión Europea. Incluye información sobre el déficit de ese año y de los 4 años anteriores.
• Se envía un PROGRAMA DE ESTABILIDAD a Bruselas. Obligación de los Estados Miembros que tengan el euro. En él se indican los objetivos a medio plazo sobre el déficit y la deuda pública, y las medidas de política económica. Envío anual.